Musetta, Paula (UNVM)
Navarro, Mario F. (UES 21, UNVM, UNC)
Panero, Marcelo (UNVM)
Polverini, Andrea (UNVM)
Truccone, Damián.(UNVM)
Introducción
Las políticas públicas contemporáneas -y, en particular, las políticas sociales- están experimentando profundas transformaciones que afectan tanto a sus objetivos, como a sus procedimientos de gestión. Especialmente, en relación a estos últimos, el debate parece haber dejado atrás la idea de intervenir mediante mecanismos burocráticos tradicionales y poner énfasis en nuevos modelos.
Estos modelos tienen, en general, como ingrediente central una premisa que podríamos denominar «de activación del beneficiario/usuario». En algunos casos, esta premisa de «activación se piensa incluso como una «co-producción» de las políticas por parte de los sectores sociales involucrados.
Dos de estos modelos merecen especial atención. Primero, el planteado por la «Nueva Gerencia Pública» (en adelante NGP), donde se pone énfasis en la formación de mercados «internos» y «externos»; es decir, «cuasi mercados» y privatizaciones para la implementación de las políticas. El segundo, que se podría asociar gruesamente a los planteos de la llamada «tercera vía” donde se pone el énfasis en la construcción de una identidad colaborativa y comunitaria, cuya denominación más utilizada es «capital social» (en adelante CS).
La estrategia del CS también es propugnada en la actualidad por algunos organismos financieros internacionales, particularmente la banca de desarrollo -por ejemplo, el Banco Mundial y el BID-. No obstante, si se toman en cuenta sus planteos programáticos de principio de los 90’s, ambos podrían ser adscriptos a la NGP. Dado el carácter omnipresente de estas organizaciones en las formulaciones de política en América Latina conviene establecer si se está frente a un caso de ambigüedad doctrinaria; o si se trata de dos enfoques complementarios[1]. Por supuesto, preside este examen las penetrantes observaciones en torno a la «voz» y la «salida» que realizara casi treinta años atrás Albert Hisrchmann.[2]
Bajo ese marco, el trabajo, en una suerte de apretada “historia intelectual”, presenta una sucinta discusión de ambos planteos, procura determinar tanto sus diferencias como aspectos comunes; e intersticialmente intenta establecer la influencia de estas ideas en las corrientes de reforma de las políticas sociales que son dominantes en la región[3].
Teniendo en cuenta que la comparación y adjudicación entre enfoques es una tarea analíticamente más detallada que la aquí emprendida[4], el trabajo debe ser juzgado como exploratorio y consiste básicamente en una enumeración y examen de temas centrales de estas perspectivas. El método de trabajo utilizado hace un uso extensivo de fuentes secundarias, principalmente la literatura especializada y, ocasionalmente, de datos estadísticos secundarios.
Dos perspectivas de la reforma estatal
En los últimos quince años han emergido dos amplias corrientes que proveen lineamientos para la reforma del sector público y la implementación de políticas, particularmente las políticas sociales. En esta sección de la ponencia se argumenta que ambas convergen en un determinado tipo de orientación hacia el beneficiario: le adjudican un rol activo en la producción de los servicios. También, se argumenta que ambas divergen en varios puntos cruciales; particularmente, el tipo de presupuestos acerca de la identidad y conducta de sus poblaciones objetivo; los medios de intervención preferidos, y las disciplinas de origen del planteo.
En parte por lo reciente de estos enfoques, y seguramente también, por la escasez de “conocimiento recibido”, así como su poca experiencia en la materia, el Banco Mundial, por su capacidad financiera, sin duda uno de los más poderosos actores del sector de las políticas sociales, muestra ambigüedad acerca de cuál enfoque privilegia en su accionar. Con más precisión, podría apuntarse que esta organización se ha deslizado desde un molde tipo NGP a uno de CS en los últimos años. Así, por ejemplo, mientras que la sección dedicada a la pobreza de la página web del Banco mantiene una subsección destinada a la “Iniciativa del Capital Social”, lanzada en 1997[5]; la historia “cuasi-oficial” del Banco no registra entradas con esta denominación en su índice analítico.[6] Por supuesto, el peso institucional de esta iniciativa es muy escaso si medido en términos monetarios; pero, manifiestamente se inscribe en una línea de re-elaboración del enfoque del Banco. Si hubiera que datar el punto de quiebre en la línea oficial del Banco, sin duda, esta pueden señalarse hacia 1997, con el ingreso de Joseph Stiglitz como economista-jefe, cuyo impulso lleva al Banco a proponer un post-Consenso de Washington.
La Nueva Gerencia Pública y el “Consenso de Washington”
La NGP constituye la etapa madura del enfoque teórico-práctico de la reforma impulsado por el “Consenso de las Agencias Multilaterales de Crédito”.[7] Lo que puede caracterizarse como la etapa posreaganiana del debate intelectual sobre el rol del Estado Bienestar y su relación con el desarrollo socio-económico comienza cuando, a diferencia de principios de los ‘80s, se llega a considerar:
· que la existencia del EB impacta en el crecimiento de un modo no bien conocido pero diverso al esperado por los simplísticos modelos econométricos que asumían una situación suma cero entre Estado y Sociedad[8]; y
· que estaba allí para permanecer, dados los parámetros impuestos por la política en democracias constitucionales[9]
Esta es la línea que se hace fuerte hacia fines de los ‘80s y se conoce como el “Consenso de Washington”. Si se acepta que este enfoque adquiere visibilidad a partir de 1989, coincidiendo con la propuesta Brady sobre deuda externa[10], debe considerárselo como un nuevo planteo sobre la cuestión de la política social cuyo eje no es ya el dilema macroeconómico de asignar entre los factores de la producción –entre capital y trabajo–, sino la cuestión más “micro” de asignar el gasto entre sectores sociales.
En este caso, el gasto social ya no se considera excesivo e inhibidor del progreso como lo sugiere el reaganismo, sino inequitativo y, sólo por esta razón, dispendioso. La clave de política no reside en reducir, sino en reasignar, redefinir prioridades, siendo sus principales instrumentos la focalización y la incorporación de mecanismos de mercado en las prestaciones de servicios sociales. Por otra parte, reasignar también implica conceder un lugar eminentemente compensatorio a la política social. Se sostiene la necesidad de des-regular el mercado de trabajo, de liberar los precios de bienes de consumo básico y la no progresividad de la imposición; inhibiéndose cualquier acción distributiva en esas áreas. En la medida en que, en relación a la focalización, mantiene la fe en limitadas y precisas intervenciones estatales, el “Consenso” puede ser apropiadamente calificado como “neo-liberal”.
En cierto sentido, este enfoque crece desde el anterior debiendo distinguirse dos etapas. En la primera, durante los ‘80s y aproximadamente hasta los primeros años de los 90s, existe una reconocida indiferencia y/o ignorancia por parte de los organismos multilaterales de crédito en materia de políticas sociales[11]. Dos razones pueden ser mencionadas en relación a este hecho:
· Probablemente, la principal razón de tal actitud derive de la creencia en un rápido “efecto derrame” luego de sucedidas las reformas económicas necesarias –cuya virtud de mejora paretiana no se ponía en duda–[12]. Así, en el mejor de los casos, serían necesarios organismos no permanentes que proveyeran paliativos al “ajuste” –tal los casos, emblemáticos, del “Programa de Empleo para Cabezas de Familia” chileno de 1982 y el “Fondo de Emergencia Social” boliviano de 1986–.
· Por otra parte, puede sospecharse que no existían al comienzo del “ajuste” instrumentos teóricos y prácticos suficientemente desarrollados para afrontar la reforma de las política sociales[13]. Muchos han observado ya que la inflamada retórica neo-conservadora no condujo prontamente a cambios radicales en las políticas. Para el caso inglés, se ha señalado que en 1988 la participación del gasto social en el PBI era idéntica a la de 1979. Los cambios de relevancia suceden recién hacia 1988 (educación), y 1989 (salud y servicios personales).[14]
Sin embargo, el efecto “derrame” se demoró en llegar para sorpresa de muchos analistas.[15] Así, los ‘90s se inauguran con una nueva estrategia en política social y desarrollo, ejemplificada en un nuevo discurso y en una nueva aplicación de los fondos.[16] Así, la aplicación al rubro “desarrollo de capital humano” en los préstamos del Banco Mundial crece casi un 160% entre el valor promedio del trienio 1986-88 y el de 1989-91; en los dos trienios siguientes –1992-94 y 1995-97– crece un poco más del 27%; al mismo tiempo, la participación relativa de este rubro en el total prestado se duplica entre 1986-88 y 1989-91, y más que se triplica entre 1986-88 y 1992-1997. No obstante, habría que aclarar que es más un efecto administrativo que real. El rubro “capital humano” crece mientras decrecen los rubros “agricultura“ y “sanidad-agua potable” cuyos valores son, entonces, reasignados al de capital humano. Así, estos tres rubros, respecto del total, daban cuenta de 38.0% (1980-1982); 36.0% (1983-85); 28.0% (1986-88); 31.6% (1989-91); 33.8% (1992-94); 36.0% (1995-97). Luego, en realidad, el financiamiento no parece haber crecido sino tal vez mantenido o decrecido.
Hay, en teoría, por lo menos tres posibles explicaciones a tal situación.
· La primera apunta al desconocimiento que se tiene acerca de las condiciones de viabilidad del “efecto derrame”.[17]
· La segunda advierte que los beneficios de las reformas tomarán para efectivizarse un plazo mucho mayor al previsto.[18]
· Finalmente, la tercera señala que existen “derrames” que no pueden ser apropiados debido a deficiencias estructurales de la población potencialmente beneficiaria –deficiencias cuyo origen sería previo al “ajuste”–.
Todas ellas han sido ensayadas, conduciendo su aceptación al re-diseño de la política social: la primera y la segunda convencen sobre la necesidad de programas de largo plazo; la tercera puntualiza la necesidad de afrontar una política de “capital humano” –entendida de modo restrictivo–. Habría que resaltar que la seguridad social es principalmente considerada un gasto no evitable, pero no una inversión; en este sentido, la estrategia de los organismos de crédito es una de tipo second best –a diferencia de la “neoconservadora”–. Sus políticas, entonces, transitan el estrecho andarivel entre proveer sostén político y una incipiente estrategia de capital humano.
El Banco Mundial reconoce hacia 1993 que, durante los ‘80s, de diez países latinoamericanos analizados, los indicadores de distribución del ingreso y pobreza sólo habían tenido un comportamiento satisfactorio en cuatro de ellos[19]. Sin duda, podría haberse argumentado que tal situación obedecía a las demoras en efectivizar las reformas necesarias y a la heterodoxia de los “ajustes” llevados a cabo en algunos países en esa década; pero, el fantasma de un retorno socialista en el este europeo –existiendo la generalizada sensación de que los costos sociales auspiciaban el regreso del comunismo por vía electoral[20]–, inclinó la balanza hacia reconsiderar la cuestión de la funcionalidad de las políticas sociales. [21] Por el lado de otros organismos internacionales o latinoamericanos, hay que señalar que, para ese momento, ya se había logrado formular también un planteo disidente al ortodoxo, y que contribuye sin duda al cambio de enfoque[22]; en donde hay que reconocer el fuerte patrocinio de UNICEF y CEPAL.
En líneas generales, el enfoque del “Consenso” sigue las premisas sostenidas por la NGP, y puede sintetizarse en los siguientes puntos:
· un abordaje no transitorio e institucional al problema de la pobreza operativizado en el reemplazo de los fondos de “emergencia” por los fondos de “inversión social” –los que, además, constituirían una propuesta de desarrollo, puesto que generarían empleo, capacitarían a los necesitados en las destrezas que les posibilitan beneficiarse del efecto “derrame”, y contribuirían a la democracia y educación cívica de los excluidos al fomentar la participación ciudadana en microemprendimientos cooperativos y obras de infraestructura pública–[23];
· reorientación del gasto público en favor de los estratos de menores ingresos y, dependiendo del caso, reducción del gasto realizado en sectores no necesitados –todo lo cuál se operativiza en el reemplazo del principio de universalidad por el de selectividad o focalización–; y
· finalmente, incorporación de mecanismos de mercado, formación de “cuasi-mercados”, o “privatizaciones internas” –los que, para los sectores medios y pudientes, implican el reemplazo de la provisión estatal directa y monopólica por la competencia entre prestadores privados; y, para los menos pudientes, implica la financiación estatal con la prestación transferida a privados, entre los cuáles se espera que asuman un rol preponderante las organizaciones voluntarias (ONGs)–.
En fin, selectividad más mercado, manteniendo el nivel de gasto, es la clave de la nueva agenda. Por ejemplo, el BID apunta:
“Con frecuencia, las deficiencias de los sistemas de servicios sociales de América Latina y el Caribe se atribuye a las tensiones y desafíos del desarrollo… de acuerdo a este punto de vista, el mejoramiento gradual de los indicadores sociales constituye una evidencia de que con el tiempo el progreso social habrá de seguir al desarrollo. Discrepamos con este argumento convencional. La mayor parte de los países de la región ya dedican una sustancial proporción de su ingreso nacional a la educación y la salud…”.[24]
También, en un argumento no del todo convergente, se sostiene la necesaria bondad de las reformas señalando que, si no se constatan mejoras en el panorama social, ello se debe a la ineficiencia del gasto estatal y no a su reducción[25] –de hecho, el gasto social per capita promedio de la región y su participación en el gasto público creció.[26] Como en el caso reaganiano que apuntaba “gastar se contrapone a ahorrar”, este enfoque también cabalga sobre un principio de sentido común que le concede legitimación a primera vista: “gastar a favor de quienes más lo necesitan”; y, ciertamente, presenta un nuevo dilema: burocracia y universalidad vs. mercado y focalización.
Por supuesto, la focalizacion o selectividad ha sido un rasgo histórico de los sistemas de políticas sociales anglosajonas. Así que, es en relación a la irrupción de mecanismos de mercado en la provisión de servicios sociales, donde el “Consenso” se emparenta estrechamente con la NGP.
El punto central de esta literatura reside en el re-planteo de la vieja dicotomía política-administración: una agencia central que establece objetivos y regula; y una administración orientada al cliente que simplemente asigna en base a un esquema superior de incentivos -la necesidad de satisfacer a un cliente con libertad de “salida” para manifestar su opción-. Así, la NGP pone el acento en los siguientes tres principios que definen a los “cuasi-mercados”:
· separación financiador-proveedor;
· competición entre proveedores;
· asignación de los fondos vía licitación o “voucherización”.
A los anteriores principios, habría que agregar:
· el cambio desde el control ex-ante, a la evaluación de resultados; y
· la adopción de procedimientos de gestión propios del sector privado (como la contratación por corto plazo, esquemas de remuneración basados en performance, etc.)
El impacto de la NGP en el pensamiento de la región
Estos lineamientos han tenido un cierto impacto en la región. En un reciente trabajo, un experto de la Cepal, Rolado Franco[27] plantea la existencia de dos diferentes paradigmas de política social, llamados “dominante” y “emergente” que se vincularían a distintos modelos de desarrollo –sustitución de importaciones y pos-ajuste, respectivamente–, concluyendo “que una combinación de lo mejor de los paradigmas [es] más eficiente y eficaz”. El contrapunto que propone este autor entre ambos paradigmas es sintéticamente el siguiente:
· Monopolio estatal vs. Pluralidad de subsectores
· Unidades burocráticas vs. Unidades por proyectos
· Financiamiento estatal, con subsidio a la oferta vs. Cofinanciación y subsidio a la demanda
· Objetivo de universalismo de la oferta vs. el de Universalidad de la satisfacción
· Enfoque centrado en los medios vs. enfoque centrado en los fines (o resultados)
Sin embargo, cabe apuntar que, tomados al pie de la letra, estos tipos ideales de política social no facilitan una adecuada evaluación de las alternativas existentes, puesto que; i) no se compadecen con la diversidad histórica de la discusión y la pluralidad de enfoques de política social que reclamaron vigencia en su momento; y ii) se reduce la gama de opciones debatidas en la actualidad al sólo paradigma «emergente».
El autor subsume en su tipo “dominante” las opciones entre modelo “estatal”, “de comunidad” y “el reformismo de la Alianza para el Progreso”[28]. A esto, habría que agregar que varios Estados de Bienestar latinoamericanos presentan una fuerte hibridez programática –especialmente, la coexistencia de una estratificación ocupacional bismarckiana y la debilidad o ausencia de seguros de desempleo a la anglosajona– parecen ser un reflejo de tal tensión de opciones.
En lo que respecta al paradigma “emergente”, no está claro hasta qué punto es efectivamente “emergente”, puesto que en general las opciones no han aparecido tan sencillamente dicotómicas[29]; ni cuánto tiene de “paradigmático”, pues no parece que pueda subsumir sin correcciones las recientes propuestas de re-vincular política social con las cuestiones de distribución del ingreso y/o integración social.[30] Además, la relación que existe entre estilo de desarrollo y política social es reconocida en ese planteo, pero de modo esquemático y lineal –a cada estilo de desarrollo corresponde un modo de política social–.
Por estas razones, para obtener una más adecuada interpretación de lo que está aconteciendo, parece necesario analizar la cambiante apropiación de sucesivos enfoques de desarrollo y política social en América Latina a lo largo de estos últimos veinte años; así como las variedades de institucionalidad vigentes en América Latina. Esta es otra agenda de investigación que no obstante su relevancia, se debe dejar por el momento sólo enunciada.
Una evaluación de la NGP
Comenzando por la posibilidad de incorporar mecanismos de mercado o cuasimercantiles, quienes proponen adoptar la NGP pasan por alto las lecciones del enfoque de costos de transacción y racionalidad limitada. En especial, el primer enfoque advierte sobre cuatro tipo de costos que resultan de substituir las jerarquías por la contratación de corto plazo cuyo resultado organizativo es algo similar a una estructura por proyectos: los costos de establecimiento, de monitoreo, de sanción y de coordinación.
La teoría de los “costos de transacción” intenta explicar la formación de jerarquías como un modo de superar situaciones de mercados incompletos, mediante dos mecanismos intrínsecos a ellas: contratos globales (y de plazos más prolongados, entonces) y los pagos laterales.[31] Los costos de establecimiento apuntan a la dificultad de establecer contractualmente las metas a cumplirse por el servicio. En otras palabras: ¿es posible especificar tal contrato que depure la relación de arbitrariedades y oportunismos ex post. La teoría vulgar de la agencia sostiene que dada información asimétrica es deseable descentralizar (o privatizar) puesto que tal rasgo conduce a la “captura”. Pero, esto sólo implica trasladar el monitoreo al público. Ahora bien, el público: ¿puede hacerlo?. Si no puede el resultado final será una nueva entidad burocrática encargada de la supervisión. Por último, hay que sumar los costos de sanción suspendidos los pagos laterales al desaparecer la jerarquía; y los costos de coordinación de una estructura tan versátil como la que resulta de una organización por proyectos.[32]
Por otra parte, la orientación al cliente no es sin más una panacea para la eficiencia y eficacia; entre otros puntos que suelen señalarse, la construcción de la población beneficiaria como consumidores es contradictoria con la estrategia de dar poder –empowerment– y constituir ciudadanos. Como se sabe, en un caso, la “salida” resulta la conducta normal frente a la insatisfacción; en el segundo, lo es la “voz”.[33] También, vale la pena señalar que contradictoriamente en otro estudio del Banco Mundial, el mismo tipo de diseño gerencial es considerado como sólo orientado a la reducción de costos -y no al “apoderamiento”-.[34] Finalmente, la idea de crear un mercado otorgando un “voto” a los usuarios al hacerlos tenedores de vouchers de servicios pierde parte de su atractivo si –algo irónicamente– se aplica al modelo los “viejos” hallazgos de la elección pública: no existe un regulador benevolente, el “votante” es racionalmente ignorante, existe una brecha temporal entre la experiencia de insatisfacción y la posibilidad de ejercerla, el votante “compra” promesas, y otras por el estilo. Por ejemplo, se ha mostrado que los «vales» porque suponen que la enseñanza privada es más eficientes y que el acceso a la misma depende sólo de la capacidad de pago, no implican un medio intrínsicamente adecuado para mejorar la calidad de la enseñanza y posibilitar el acceso a enseñanza de calidad por parte de los sectores más postergados; y que sí entrañan el riesgo de orientar la atención de público y decisores hacia un aspecto instrumental y marginal de la problemática educativa.[35]
En relación a la focalización, corresponde aclarar que no es fácil precisar conceptualmente a este tipo de acciones. En rigor, incluso podrían no considerarse novedad. Por ejemplo, si se trata de un planteo de orientación de la acción estatal, la focalización existe desde hace más de treinta años, desde que se generalizaron –por lo menos, en el discurso– las propuestas de planificación en el sector público.[36] También viene al caso recordar que las ideas “focalizadoras”, en las políticas de Salud, podrían rastrearse a las prioridades por los “grupos postergados” implicadas en la implementación de las directivas de Alma-Ata[37]. Sin embargo, parece obvio que la focalización no entraña un mero desplazamiento terminológico de la planificación, sino una diferencia conceptual que reside en el carácter no sistémico, definidamente sectorial y poblacionalmente circunscripto, de sus objetivos. En tal caso, podría tratarse de una forma de “certificar necesidad”. Si fuera éste el caso, la focalización pertenecería a una tradición aun más antigua: las “leyes de pobres”.
Aunque existen varias razones para inscribir la focalización en este ultimo formato, puede ser más interesante comenzar concediendo que se trata de una nueva tecnología de gestión pública, desde que también se distingue de las “leyes de pobres” en el carácter exhaustivo que pretende: alcanzar sólo a la pobreza/necesidad y a toda la pobreza/necesidad. Como esta idea general se operativiza en muy diversos tipos de acciones, una evaluación de conjunto resulta complicada sin previamente delinear rasgos comunes. Para una autora, los programas focalizados comparten nueve rasgos entre los cuáles serían cruciales el financiamiento externo y la acción según proyectos [38]; y cuyos objetivos son: alivio de la pobreza, legitimación, y reforma institucional. Desde que los dos primeros objetivos son metas tradicionales en la acción de los Estados de Bienestar, puede sugerirse que la novedad de la focalización residiría en su potencialidad de reforma del Estado. Luego, focalizar, contrariamente a lo que su nombre sugiere, no es tanto una cuestión de orientación como de procedimiento.
Uno de los rasgos intrigantes de la focalización ha sido su capacidad de convocar agrios debates acerca de sus potencialidades. En cierto sentido estos debates están sobredimensionados respecto de los hechos: los programas sujetos a focalización son insignificantes en el conjunto del gasto social.[39]: Lerner[40] sostiene que el debate se agudiza por tratarse de programas innovativos, impulsados por agencias internacionales, desplazar burocracias, y movilizar nuevas clientelas políticas. Evidentemente, la focalización entraña tanto un cambio ideológico como institucional. En lo inmediato, la preferencia de las agencias donantes por instaurar vías paralelas a las burocracias tradicionales tiene la cobertura ideológica de las propuestas “comunitaristas” o de “tercer sector”, y se explica puesto que les permiten un mejor control sobre la asignación de los fondos. Esta preferencia se empareja muchas veces con las de los líderes políticos que ven en esta opción la posibilidad de construir nuevas bases electorales por fuera de su propio partido o coalición.[41] Sin embargo, en un plano más estructural, la cuestión de la focalización debe ser juzgada en función de los dos criterios antes mencionados; es decir, si vale la pena desplazar el principio de universalidad y al aparato administrativo establecido.
Es correcto comenzar señalando que asiste cierta razón a quienes piensan que algunos países de la región gastan ya una suma considerable; que es correcta la presunción de que podría ser mejor gastada; y que se trata de burocracias no adecuadamente preparadas para actuar ágil y eficientemente frente a la urgencia social. Sin embargo, cabe aún hacer importantes objeciones al enfoque de la focalización. Las mismas se refieren a: la aptitud selectiva de los programas; su potencialidad para impulsar el desarrollo; y sus capacidades para promover la democracia y la equidad. Es indudable que si la focalización calificara adecuadamente en estos aspectos, su implementación sería necesaria y deseable.
En relación a la aptitud selectiva, en primer lugar, se ha señalado que existe normalmente una sub-registración de los necesitados en los programas –de paso, hay que apuntar que muchas críticas a los programas universales se hacen en función de las barreras de acceso cultural y geográfica que imponen, situación que no es distinta en este caso[42]–. Esta sub-registración quizás podría ser superada mediante una mejora en las capacidades burocráticas para alcanzar a los verdaderamente necesitados; pero, en este caso, se incurriría en superiores costos que deberían ser balanceados contra los beneficios previstos y contra la opción de mantener los programas universales.[43] La siguiente alternativa frente a la subregistración consiste en focalizar no por necesidad, sino por categoría. Pero, obviamente, en este caso, se abandona el principio rector de alcanzar sólo a los verdaderamente necesitados.[44] En tercer lugar, existen intentos de focalización “autosostenible”, fuertemente recomendados por el Banco Mundial, consistentes principalmente en diferenciar la calidad del producto para que no resulte atractivo a los grupos más pudientes –con obvios resultados en relación a la equidad-.[45]
En relación al desarrollo, también existen varias objeciones. Así, existe cierto consenso en que los proyectos focalizados sólo pueden aliviar los síntomas de la pobreza.[46] Vivian[47] agrega que el juicio debería ser hecho no en función del objetivo improbable de erradicar la pobreza, sino en relación al uso alternativo de recursos; lo que sólo puede ser decidido caso por caso, sin existir presunción alguna a favor de la focalización. Del mismo modo, el Banco Mundial ha señalado recientemente que sin crecimiento incluyente e inversión en recursos humanos, las redes de seguridad social no tendrán impacto significativo en la pobreza.[48]
En relación a la potencialidad democratizadora de esta propuesta hay que hacer notar su, hasta el momento, muy baja perfomance. Por un lado, siempre existe un riesgo cierto de “etiquetamiento” y disciplinamiento moral en los programas que importan alguna “certificación de necesidad”; y la inducción a “trampas de pobreza”. También se ha argumentado que las concesiones que no se basen en derechos previos son en realidad regalos, dando éstos poder sólo a quienes lo otorgan y no a quienes los reciben. Por otra parte, no se conoce caso donde los marginados hayan adquirido una superior capacidad de ser oídos en la arena política[49], habiéndose constatado en algunos casos, por lo contrario, la aparición de nuevos mecanismos clientelares junto a una miríada de organizaciones –ONGs y entidades ad-hoc– más bien evanescentes que dan una ilusoria impresión de pluralismo y fortaleza de la sociedad civil. [50]
Finalmente, en relación a la equidad, cabe dudar de la potencialidad de los programas selectivos. En rigor, hasta no hace mucho, la estrategia favorita de los expertos latinoamericanos para obtener equidad era exactamente la inversa: establecer sistemas de solidaridad universal. Este planteo sostiene que existen gastos en programas universales cuyo desempeño redistributivo es más que aceptable –particularmente, educación básica y salud pública; casos típicos en la región de lo que algunos denominan «focalización amplia»–; y que la fuente de inequidad no reside en la ineficiente burocracia asignadora sino en la estructura estratificante, “bismarckiana”, de la seguridad social latinoamericana.[51] En este sentido, la focalización apunta en la dirección equivocada: o se reduce a focalizar un volumen insignificante del gasto[52], o impacta sobre acciones universales que ya tienen un impacto distributivo aceptable –que sin duda puede ser mejorado–. El experimento focalizador deja de lado a la seguridad social, basada en esta región mucho más en las contribuciones de los empleadores que de los asegurados –es decir, financiada en gran parte por el conjunto del público–, donde reside la verdadera fuente de la inequidad. La propuesta del Banco Mundial en este sentido consiste en ratificar la inequidad constituida en los derechos de los asegurados y abrir al mercado este sector –pensiones y salud–. Es preciso, nuevamente, señalar que el Banco Mundial parece haber dado marcha atrás en estas certidumbres de política.[53]
Estos señalamientos no deben leerse como una defensa del accionar del sector público en la región, sino como un conjunto de precauciones y lineamientos que deben ser tenidos en cuenta en ocasión de llevar adelante su imprescindible reforma. En cambio, sí deben ser leídos como una afirmación acerca de las escasas potencialidades en términos de eficiencia, de desarrollo, de democracia y de equidad del “Consenso”. En última instancia, esta propuesta se mantiene sobre la idea de una sociedad de incluidos y excluidos: resulta obvio que los Estados de Bienestar que focalizan se representan esencialmente una sociedad dual. Finalmente, cabe apuntar que éstas, y las otras consideraciones que se han apuntado, han llevado al Banco a dudar de los méritos de estas reformas.
El enfoque “neo-laborista” y el descubrimiento del «capital social»
A mediados de estos ‘90s comienza a delinearse un nuevo enfoque en política social que podría ser llamado “neo-laborismo”. En el plano del liderazgo político, la aparición de este enfoque se relaciona con el advenimiento de gobiernos que propugnan una “tercera vía”: el regreso del laborismo inglés; la coalición “del olivo” en Italia; la nueva cohabitación francesa; y la ratificación de Clinton en la Casa Blanca. En América Latina, no ha habido un recambio de liderazgo de ese calibre, pero la quiebra de México en 1994 ha llevado a muchos a preguntarse, por el momento sólo en voz baja, sobre la viabilidad del estilo de desarrollo emprendido hace década y media.
Algunos autores han comenzado a preguntarse por la emergencia de un estilo distintivo de políticas sociales. Aunque, sin duda es prematuro señalar una formulación ideológica, pueden señalarse algunas convergencias de interés. En este orden de ideas, la “nueva socialdemocracia” se caracterizaría por un retorno del Estado con funciones más ligadas a la inversión que a la distribución. No se trata, por otra parte, del Estado empresario conocido en América Latina, sino de un Estado con orientación a la inversión en capital humano, tecnología y ambiente.[54]
A diferencia de los anteriores enfoques que consideran a la acción no regulada de los mercados como el principal diseño de crecimiento económico, este enfoque señala la calidad “incrustada” de cualquier mercado –y de cualquier Estado–. Los mercados se desenvuelven en el seno de otras instituciones, y son ellos mismos instituciones.[55] De este modo, el crecimiento proviene de un simultáneo fortalecimiento de mercados e instituciones extra-mercado. Las claves de acción pública en esta perspectiva son:
· Primero, la provisión en sectores donde la tasa de retorno social sea mayor que la individual, especialmente educación y salud[56]. Estos servicios, a diferencia del “Consenso” no son entendidos como básicos, sino como un sistema permanente de aprendizaje –lifelong learning– y cuidado –lifelong caring–[57]; haciéndose cargo el “neo-laborismo”, en este punto, de la existencia de una estructura social “pos-fordista” en la actualidad. Tales servicios, como en el “Consenso”, se proveerían en un régimen de competencia de prestadores.
· En segundo lugar, se desplaza la cuestión del tamaño del gobierno al de sus capacidades, propugnándose el fortalecimiento de las capacidades de ejecución del gobierno. Se considera que el Estado debe ejercer políticas activas de industria, de empleo, y de inserción en el mercado mundial; existiendo un fuerte debate alrededor de las regulaciones al mercado de trabajo.
· Finalmente, en lo presupuestario e impositivo, se pretende disciplina fiscal, impulsar la progresividad impositiva y reducir los subsidios a las empresas.
Entonces, este enfoque puede ser resumido, con la audacia que impone la cercanía de los hechos, en los siguientes puntos: i) Estado “activo” y eficaz, co-responsable con la Sociedad Civil de la situación económica y social; ii) “devolución” del poder a los niveles locales; iii) prestación no monopólica de los servicios sociales y formación de mecanismos de cuasi-mercado; y iv) orientación “productivística” de la política social, donde el capital humano y la mejor equidad distributiva son vistos como instrumentos para el desarrollo. Algunos de los puntos señalados, es preciso reconocer, han pasado también a formar parte del discurso aceptable para expositores del “Consenso”; siendo la diferencia básicamente una cuestión de énfasis: en un caso se trata de ideas a tener en cuenta; en otro, son las ideas a aplicar.[58]
Si en los enfoque anteriores, los principios de sentido común eran “lo que se gasta no se ahorra” y “si hay que gastar, hay que hacerlo bien”, en este caso, la estrategia se monta sobre la idea algo contraintuitiva que dice: “gastar es muchas veces invertir”. La inversión debe ser hecha en capital humano, aunque a diferencia del “Consenso”, se complementaría con políticas activas de industria y de ciencia y tecnología –constituyendo ésta la verdadera acción selectiva del Estado.
Puesto que son muy recientes, es muy difícil hacer una evaluación correcta de estas propuestas. En cierto sentido, sólo podrían discutirse sus dificultades de formulación y hacer algún ejercicio que anticipe los resultados de su implementación, dadas ciertas condiciones conocidas. Particularmente, la crítica debe concentrarse en lo que no tiene el enfoque, en lo que carece; y en este sentido, es una crítica definitivamente parcial.[59] No obstante, y con ánimo de contribuir positivamente, se pueden plantear ciertas inquietudes, vinculadas en general a la perspectiva “productivística” adoptada. Así, cabe disputar que la política social: i) exista sólo como una dimensión de la política económica; ii) que, consecuentemente, se concentre mucho más en la formación de capital humano que en la de capital social; iii) que transfigure los derechos sociales en instrumentos para promover el crecimiento[60]; y iv) se despreocupe por el problema de los criterios o valoraciones sobre la distribución. Sin una discusión sobre los derechos y los valores, no puede haber un adecuado planteo de la sociedad que queremos –si debe ser o no igualitaria, por ejemplo–. Incisivamente ha señalado Przeworski: de acuerdo a este planteo, si sucediera que la educación y la salud tienen valor nulo de inversión, ¿deberíamos discontinuarlas?.
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· PONENCIA PRESENTADA AL XXII CONGRESO DE LA ASOCIACION LATINOAMERICANA DE SOCIOLOGIA.
Universidad de Concepción. Concepción, Chile. Octubre.1999
NOTA:
Los autores son investigadores del proyecto «Identidades, Cultura Ciudadana y Políticas Públicas: estudio de caso en una Ciudad Intermedia (Villa María, Córdoba-Argentina)» que se lleva a cabo en el Instituto de Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Villa.María.
Mario F. Navarro tiene a su cargo la dirección del equipo de investigación.
[1] Existe una tercera posibilidad: que se trate de un caso de ambigüedad organizacional, donde doctrinas dispares son sostenidas simultáneamente por diversos sectores de la agencia. Esta importante cuestión sin embargo no podrá ser adjudicada en el marco de este trabajo.
[2] Albert Hirschman: Salida, Voz y Lealtad. México: FCE, 1977 (1970).
[3] Al tiempo de entrega de esta ponencia, no se logró terminar de procesar los datos con los cuales explorar empíricamente las posibilidades de una política de «co-producción» en un caso (la Ciudad de Villa María) a partir de una encuesta realizada a estos efectos. La encuesta estudia, entre otros, cuatro aspectos esenciales: la asociatividad ciudadana, la confianza interpersonal, la legitimación de las instituciones públicas, y la liberalidad de las costumbres.
[4] Véase la matriz comparativa de 25 (opciones) x 3 (categorías: ¿quién?, ¿qué?, ¿cómo?) que han desarrollado Hood y Jackson (La Argumentación Administrativa. México: Porrúa, 1997 (1991)).
[5] “As a part of the World Bank’s movement toward the implementation of a new
development paradigm which integrates social, cultural, institutional and economic factors, the
Bank is keen to better incorporate social capital considerations into its project lending and policy
Advice”. Ver, “The Initiative on Defining, Monitoring and Measuring Social Capital:
Overview and Program Description”, Working Paper # 1, The Social Capital Initiative, The World Bank.. El texto fundamental que data de 1997 es: Serageldin, I. and P. Dasgupta., eds. 1997. Social Capital: Integrating the Economist’s and the Sociologist’s Perspective. Washington, DC: The World Bank.
[6] Devesh Kapur, John Lewis y Richard Webb: The World Bank: Its Half Century. Washington, DC: The Brookings Institution.
[7] Podría también llamárselo “Consenso de Washington II”; sin embargo, porque designa con mayor precisición a sus propugnadores, es preferible este segundo nombre. Este “Consenso” comprende principalmente al Banco Mundial, junto al FMI y al BID.
[8] Habría que agregar que la emergencia de tales modelos suma cero fue posible luego que se desmontara la teoría de los bienes públicos sustento teórico hasta ese momento de la política económica. Los hitos relevantes de tal cambio de clima desde mediados de los ‘70s son: i) la difusión de las ideas “buchanianas” acerca de la necesidad de no compensar el fracaso del mercado con un peor fracaso de la acción estatal, que complementa el supuesto de burócratas autointeresados de la “elección pública” con la premisa “hayekiana” de la superioridad del mercado como mecanismo transmisor de información (James Buchanan y Richard Wagner: Democray in Deficit. San Diego: Academic Press, 1977); ii) la formulación de una “teoría de los fracasos fuera del mercado” (Carles Wolf, Jr. “A theory of non-market failure”, en The Journal of Law and Economics, vol. XXII (1), april 1979, pags. 107-139); y iii) la aceptación de una interpretación radicalizada del teorema de Arrow donde se apuntaba la imposibilidad de discernir una voluntad mayoritaria (William Riker: Liberalism against Populism. San Francisco: W.H. Freeman, 1982). Una excelente exposición y crítica de estas ideas se encuentra en Adam Przeworski: The State and the Economy under Capitalism. Chur: Harwood, 1990.
[9] La experiencia de la resistencia al “ajuste” en Venezuela conocida como el “caracazo” llevó a promover la instalación de Fondos de Inversión Social sobre la base del fondo de emergencia boliviano: el FSE instituido en 1986. Entre 1990 y 1992 se crearon 13 Fondos, 9 de éllos aparecieron en 1990.
[10] Y con el cambio de gobierno en EEUU, el inicio de las transformaciones en Europa del este, y el ya mencionado “caracazo” como expresión popular de resistencia al “ajuste”.
[11] Tal la opinión de dos cercanos comentaristas. Ver, Sebastián Edwards: Crisis y Reforma en América Latina. Bs. As.: Emecé, pag. 87; y José María Cartas: “Además del Ajuste, la reforma social” en Contribuciones, No. 1, 1994, pag. 34.
[12] Todavía a mitad de los ‘90s, los funcionarios del Banco Mundial deben demostrar que el “ajuste” no produce costos adicionales en los más pobres. Al mismo tiempo, reconocen que el “ajuste” no trae, por su misma aplicación, beneficios a los más desfavorecidos ( Ver, Michael Bruno, Martin Ravallion and Lyn Squire: “Equity and Growth in Developing Countries: Old and New Perspectives on the Policy Issues. Prepared for the IMF Conference on Income Distribution and Sustainable Growth, June 1-2, 1995).
[13] Habría que recordar aquí que el “experimento chileno” de 1981 en pensiones y salud no gozaba de predicamento; sobretodo porque debió ser socorrido en la crisis de 1982. es por otra parte también el momento en que el banco Mundial comienza a experimentar préstamos policy-oriented: el primer SAL (préstamo de ajuste estructural) corresponde a Turquía en 1981.
[14] Julian Le Grand: “Quasi-Markets and Social Policy”, en The Economic Journal, 101, sept. 1991, pp. 1256-1257.
[15]Es posible que parte de la sorpresa emane de una particular concepción de los hechos propia del Banco Mundial. Edwards apunta que una curiosidad económica latinoamericana es la posibilidad de que la “distribución de rentas pueda cambiar de modo significativo en cortos períodos de tiempo” debido a su dependencia del tipo de cambio y la estabilidad macroeconómica. De ésto puede inferirse que, en un primer momento, les fuera verosímil pensar que ajustando estas últimas variables, la renta variara rápidamente de modo progresivo (Sebastián Edwards: Crisis y Reforma en América Latina. Bs. As.: Emecé, pag. 323). Algo similar parece haber ocurrido en las llamadas “economías en transición” (ver, Branko Milanovic: Poverty, Inequality and Social Policy in Transition Economies. The World Bank Policy Research Working Paper 1530, november 1995, pags. 8-9). El punto ha sido nuevamente tratado en el contexto de una reorientación del BID donde se muestra que la elasticidad ha sido inferior a –1 y la sensibilidad de los resultados a la demarcación de la línea de pobreza, puesto que una línea alta induce hacia estrategias de “derrame” mientras que una línea baja induce a acortar la desigualdad de ingresos.. José A. Mejía y Rob Vos : “Poverty in Latin America. An Inventory: 1980-1995”, INDES Working Paper, BID, 1997.
[16] El documento fundamental data de 1990 (The World Bank: World Report: Poverty, Oxford: Oxford University Press, 1990)[16]. También en 1990, se introducen operaciones de evaluación de la pobreza y el “Programa de Intervenciones Focalizadas” –Program of Targeted Interventions–.
[17] En lo que respecta a las reformas de liberalización, se está revisando el “saber convencional” que afirmaba la relación inversa entre inequidad salarial y grado de apertura de la economía; ésto es, a mayor apertura una más chata escala salarial para beneficio de los menos educados. Como tales son también los más pobres, sería esperable entonces una contribución positiva de la liberalización en su bienestar. El hecho es que, mientras el “saber convencional” podía darse por probado en la experiencia asiática de los ‘60s-‘70s, la tendencia en la América Latina de los ‘80s-‘90s es exactamente la contraria. Entre otras razones, se aduce el ingreso a escena de países como China. Ver, Adrian Wood: “Openness and Wage Inequality in Developing Countries”, en The World Bank Economic Review, vol. 11 (1), january 1997, pags. 33-58.
[18] Sebastián Edwards: “Crisis y Reforma…”, op. cit., pag. 324.
[19] Banco Mundial: Poverty and Income Distribution in Latin America: The story of the ‘80s. Washington, DC.
[20] A fines de 1991, se había sepultado el plan Balcerowicz en Polonia, un año después, en octubre de 1992, se instalaba el primer gobierno comunista post-1989 en Lituania, al tiempo que la floreciente Checoslovaquia se dividía en una “liberal” República Checa y una más “populista” República Eslovaca; previéndose una intensificación de la tendencia para las elecciones rusas de 1994. “En Washington D.C., la cuestión ‘quién perdió Rusia’ se había constituido en un tópico central de conversación” (Ethan Kapstein: “Social Policy and the Transition”, en Social Research, vol. 64 (4), winter 1997, pag. 1431).
[21] No extraña, entonces, que el FMI en su World Economic Outlook de octubre de 1994 se dedique a la red de seguridad social tanto porque facilita la reestructuración de las empresas como porque ayuda a sostener el apoyo público a la transición.
[22] Entre otros, ver CEPAL:Transformación Productiva con Equidad. Chile: CEPAL, 1990; y PNUD: Economía Popular: Una vía para el desarrollo sin pobreza. Bogotá: PNUD, 1991. Vale la pena citar la constatación de Bertha Lerner: “¿Porqué ese debate no sucedió en 1982?. Más bien, al principio prevaleció silencio, combinación de shock y sorpresa…” (Bertha Lerner, op. cit., pag. 28).
[23] Algunos han comentado irónicamente que ahora el concepto de “ajuste” puede reemplazar sin pérdida el de “desarrollo”. El “ajuste” no tendría objetivos de corto plazo –estabilizar–; sino que se orientaría al largo plazo: crecer y superar la inequidad social.¿?
[24] BID: Progreso Económico y Social en América Latina. Informe 1996. Washington D.C.:BID, 1996, pag. 250. Para el caso argentino, los siguientes son los beneficios que, según el Consejo Empresario Argentino, tendría la reforma del sistema de seguridad social en este país: “a) mejora en la progresividad al focalizar…; b) aumento en la eficiencia y reducción de la discrecionalidad y oportunidades de corrupción…; c) fomento del ahorro…; d) reducción de costos laborales…; e) desincentivación de abusos en los seguros…; f) facilitación de la movilidad laboral; g) reducción de la informalidad; h) del gasto público”. Si bien, no hay una indicación explícita, el orden dado a la ennumeración sugiere claramente el cambio de clima intelectual (Consejo Empresario Argentino-FIEL: “El Sistema de Seguridad Social: Una propuesta de reforma”, Bs. As.: CEA, 1995, pags. 16-17).
[25] Ver, entre otros, Osvaldo Giordano: “Equidad y Ajuste estructural en Argentina. Un problema de costos o de beneficios sociales”, en Contribuciones, No.1, 1994, pags. 49-58.
[26] Hay que hacer dos cualificaciones: el indicador mejoró sin recuperar el nivel previo a 1982 y su crecimiento fue menor al crecimiento del PBI. Las cifras promedio de la región en relación al PBI son las siguientes: 11.2 (1980-82); 10.6 (1982-1989): y 10.2 % (1990-1993). En relación al gasto social real per capita y a la fracción del gasto social sobre el gasto público total: 237.1; 201.7; y 208.2 (en U$S de 1985); y 43.5, 34.2 y 45.0 %, para los períodos ya señalados.
[27] Rolando Franco: “Los Paradigmas de la Política Social en América Latina”, en Revista de la Cepal, No. 58, abril de 1996, pags. 9-22. También Bresser Pereira se pronuncia a favor de la adopción de la NGP. Ver, Luiz C. Bresser Pereira: «La Reforma del Estado de los años 90». Desarrollo Económico. Vol. 38 (150), julio-sept. de 1998, pp. 517-550; y la propuesta del CLAD: De un modo más matizado y sugiriendo la constitución de una «burocracia por proyectos» se pronuncia Martínez Nogueira («Los proyectos sociales: de la certeza omnipotente al comportamiento estratégico». Serie Políticas Sociales Nº 24, CEPAL, 1998).
[28] Ver, Fernando H. Cardoso: “Las Políticas Sociales en la década de los años ochenta: ¿Nuevas Opciones?”, en El Trimestre Económico, vol. L (1), No. 197, enero-marzo de 1983, pags. 169-188.
[29] En general se apuntan tres o más diferentes opciones de reforma institucional y políticas públicas. Ver, Evelyne Huber: “Options for social policy in Latin America”, en Esping-Andersen (ed.) Welfare States in Transition. London:UNRISD-Sage, 1996, pag. 141-190. John Sheahan , por su parte, plantea la existencia de tres diferentes modelos: “Effects of Liberalization Programs on Poverty and Inequality: Chile, Mexico, and Peru”, en Latin American Research Review, vol. 32 (3), 1997, pags. 7-36. En un plano más «micropolítico», Carol Graham y Moisés Naim («La Economía Política de la Reforma Institucional en A. Latina», Documento presentado a la Conferencia de la Fundación MacArthur /BID sobre Reformas que Mejoran la Eficiencia y la Equidad en América Latina, abril de 1997) consideran que se han dado tres diferentes estrategias de reforma de las instituciones públicas en América Latina.
[30] Sobre éstas últimas, ver Eduardo Bustelo y Alberto Minujin: “La política social esquiva”, en Revista de Ciencias Sociales, No. 6, septiembre de 1997, pags. 7-56; y acerca de la integración social, ver las contribuciones sobre los cambios en Europa del Este en Social Research, vol. 64 (4), winter, 1997 y del grupo del CIEPP (Rubén Lo Vuolo (ed.) Contra la Exclusión. Bs. As.: Miño y Dávila, 1995). Una parte del debate latinoamericano se haya resumida en Bertha Lerner: América Latina: Los debates en Política Social, Desigualdad y Pobreza. México: Porrúa, 1996.
[31] Un análisis que directamente define a las políticas sociales como «contratos incompletos» y que muestra la nueva disposición de los organismos como BID se encuentra en el trabajo de Luis de Sebastián («La participación como mecanismo contractual en las polítics sociales» INDES Documentos de Trabajo I-5, 1997).
[32] Ver, Williamson y Winter (comps.): La Naturaleza de la Empresa. México: FCE. 1996 (1991), Sherwin Rosen and Weinberg: “Incentives, Efficiency and the Government Provision of Public Services”, en Pleskovic y Stiglitz (eds.) Annual Conference on Development Economics. 1997. The World Bank: Washington, DC, 1998, pp. 139-168.
[33] Ver, Marleen Brans: “Challenges to the Practice and Theory of Public Administration in Europe”, en Journal of Theoretical Politics, vol. 9 (3), july 1997, pags. 402-408.
[34] El Informe de 1993 dedicado a la salud apunta que las políticas destinadas a promover la diversidad y competencia son mecanismos idóneos para contener costos, moderadamente pertinentes para mejorar las condiciones de salud, y prácticamente no tienen impacto en cuánto llegar a los desfavorecidos. (Ver, Banco Mundial: Informe sobre el Desarrollo Mundial, 1993: Invertir en Salud. Washington, D.C., 1993, pag. 15). También, la evaluación sobre los casos de Chile, Perú, y Zambia, de una experta de la Brookings Institution señala a la potencialidad política de lograr apoyo para las reformas, más que a la equidad, como el principal beneficio a extraer de una política de otorgamiento de vouchers de compra de servicios y liberalización de proveedores (ver, Carol Graham: “Raising the Stakes”, en The Brookings Review, vol. 14 (2), spring 1996, pags. 32-35). Los resultados ambiguos en materia de política de salud obtenidos por una gobierno que lidera la transformación hacia la NGP (Nueva Zelandia) son reportados en Malcolm Bale y Tony Dale: «Public Sector Reform in New Zealand and its Relevance to Developing Countries», en The World Bank Research Observer, vol. 13 (1), feb. 1998, pp. 103-121.
[35] Martin Carnoy: «Is privatization through education vouchers really the answer?. A comment on West», en The World Bank Research Observer, vol. 12 (1), feb 1997, pp. 105-116.
[36] Ver, entre muchos, Ricardo Cibotti y Enrique Sierra: El Sector Público en la Planificación del Desarrollo. Santiago de Chile: ILPES-Siglo XXI, 1970; y José Medina Echavarría: Discurso sobre Política y Planeación. Santiago de Chile: ILPES-Siglo XXI, 1972. Un ejemplo: “Para la mayoría de la gente, la planificación económica es la intervención estatal en la economía… Sin embargo, los economistas no suelen considerar a la planificación como cualquier forma de intervención estatal. El término sólo es aplicable cuando esa intervención es concertada y delibarada y pretende alcanzar determinados objetivos deseados” (Ajit K. Dasgupta: Teroía Económica y Países en Desarrollo. Barcelona: Folio, 1997 [edición en inglés de 1973], pags. 71-72).
[37] Entre muchos textos, puede citarse a Barrenechea y colabs,.: “Esquema tentativo para el análisis de las implicaciones conceptuales y metodológicas de APS y de SPT/2000”, mimeo, OPS, Washington, D.C., 1987.
[38] Jessica Vivian: “Social Safety Nets and Adjustment in Developing Countries”, Occasional Paper No. 1, UNRISD, Géneva, Suiza, 1994. La autora agrega: iniciación lenta, énfasis en la visibilidad, sesgo masculino, (escasa) población alcanzada, dificultad en llegar a los estratos más pobres, (escasa) voluntad de evaluación de impacto, y tendencia a prolongar su existencia. Es evidente que estas puntualizaciones son mucho más una evaluación que una caracterización.
[39] El Banco Mundial destinó para “fondos de inversión” el 5% del total prestado en el trienio 1992-1997. Para Argentina, mientras que el gasto social alcanza al 18.0% del PBI, el gasto focalizable representa aproximadamente un 2.4% (Ver, Vargas de Flood (coord.): “El Gasto Público y su Impacto Redistributivo”, mimeo, Secretaría de Programación Económica, junio de 1994, pags. 28 y 110.
[40] Bertha Lerner: op. cit., pag. 96.
[41] Así, el caso de Solidaridad o PRONASOL en México, usado durante la presidencia de Salinas para circunvalar al aparato priísta.
[42] Un estudio afirma que “Atender al que llega primero ha sido el criterio dominante en la política social de América Latina… Cuando se aplica este criterio, existe experiencia que permite afirmar que las política sociales no benefician a los que tienen más necesidades”. (CEPAL: Focalización y Pobreza, Santiago de Chile: CEPAL, pag. 17).
[43] Este punto apenas empieza a ser reconocido. «It is still common in policy discussions to disregar the fact that targeting is almost never costless», señala un experto del Banco Mundial. Dominique van Walle: «Targeting Revisited», en The World Bank Research Observer. Vol. 13 (2), august, 1998, p. 232.
[44] Ver, CEPAL: Focalización y Pobreza. Chile:CEPAL, pag. 18 y passim. También, Guy Standing: “The Folly of Social Safety Nets: Why Basic Income Is Needed in Eastern Europe”, en Social Research, vol. 64 (4), winter 1997, pags. 1365-1370.
[45] Ver, Jessica Vivian: “Social Safety Nets and Adjustment in Developing Countries”, Occasional Paper No. 1, UNRISD, Géneva, Suiza, 1994.
[46] Gabriel Siri: “Los fondos de inversión en América Latina”, en Revista de la CEPAL, No. 59, agosto de 1996, pag. 74.
[47] Jessica Vivian: op. cit..
[48] Banco Mundial: op. cit., pag. 20.
[49] En honor a la verdad, el lapso de ejecución de la propuesta es ciertamente corto para evaluar tal objetivo directamente.
[50] Un argumento general se encuentra en Jessica Vivian: op. cit. Sobre el uso clientelar, Carol Graham y Cheikh Kane: “Opportunistic Government or Sustaining Reform?: Electoral Trends and Public Expenditure Pattern in Peru. 1990-1995”, en Latin American Research Review, vol. 33 (1), 1998, pags. 67-104. Sobre la evanescencia de las ONGs, Arsenio M. Balisacan: “Comment on ‘Political Economy of Alleviating Poverty’”, en Annual World Bank Conference on Development Economics, Bruno y Pleskovic (eds.), Washington, D.C: The World Bank, 1996, pags. 135-138.
[51] El promedio simple de contribuciones legales en América Latina es: 7.0 % (asegurado); 12.9 % (empleador); y 2.7 % (Estado). Entre muchos textos, debe consultarse el de Carmelo Mesa-Lago: El Desarrollo de la Seguridad Social en América Latina. Estudios e Informes de la CEPAL, No. 43, Santiago de Chile: CEPAL, 1985, pag. 272.
[52] Con un tal vez mayor impacto político. La posición es parecida a la de los “neco-conservadores” que políticamente se complacen recortando la insignificancia.
[53] Al respecto, ver la reseña crítica de van Walle, op. cit. y los trabajos de Martin Ravallion sobre el programa «Trabajar» en Argentina (Martin Ravallion: «Is more targeting consistent with less spending?» y «Monitoring Targeting Performance when Decentralized Allocations to the Poor are unobserved». Working Paper Nº 2079 y 2080 respectivamente, march 1999).
[54] Lo reciente de estas propuestas dificulta una formulación sistemática. Lo que aquí se presenta está basado en los siguientes textos; János Ladányi e Iván Szelényi: “The New Social Democrats?”, en Social Research, vol. 64 (4), winter, 1997, pags. 1531-1548; William Walters: “The Demise of Unemployment?”, en Pollitics and Society, vol. 24 (3), september 1996, pags. 197-220; y los aportes de Dahrendorf, Esping-Andersen, Giddens, Przeworski, Standing, Wolfe, y otros especialistas a la Conferencia del UNRISD: Rethinking Social Development, Copenaghue, abril de 1995. También, en relación al debate en EEUU, son interesantes los libros de Robert Reich: El trabajo de las Naciones. Bs. As.: Vergara, 1993 y Jeremy Rifkin: El fin del trabajo. Bs. As.: Paidós, 1996. El debate inglés puede consultarse en la ciber-discusión sobre la “tercera vía” mantenida a principios de este año, en el sitio “nexus”, por algunos de los principales referentes de la intelectualiad neo-laborista de ese país. En relación a la política de desarrollo, las ideas expuestas se aproximan a los planteos de Peter Evans: Embedded Autonomy. Princeton: Princeton University Press, 1995. Un planteo pro-inversión en capital humano para América Latina, se encuentra en John Sheahan: “Effects of Liberalization Programs on Poverty and Inequality: Chile, Mexico, and Peru”, en Latin American Research Review, vol. 32 (3), 1997, pags. 7-38. Por supuesto, no se puede sostener que todos estos autores plantéen una estrategia unívoca; sólo se señala una incipiente formación de consenso en torno a determinados ejes.
[55] Para Adam Przeworski: “El mismo lenguaje de un ‘mercado’ sujeto a ‘intervención’ obscurece la verdadera cuestión: el problema que enfrentamos … son los específicos mecanismos institucionales que proveerían a los agentes económicos, incluido el Estado, con los incentivos e información para comportarse de modo colectivamente beneficioso” (UNRISD: “Rethinking Social Development”, op. cit.).
[56] En su campaña de 1992, Clinton señalaba que el Estado norteamericano tenía dos déficits: un déficit presupuestario y otro de inversión.
[57] Lo que en vista del crecimiento de patologías degenerativas y el cambio de enfoque de “grupos de riesgo” a “conductas de riesgo”, parece una denominación apropiada.
[58] Así, Michael Bruno, economista jefe del Banco Mundial en el área de Economía del Desarrollo, considera que “no está resuelta la cuestión de la focalización comparada con la provisión universal, que las instituciones importan, pero no todos los problemas son “sensibles a las instituciones” –ejemplifica con la inflación–, y que se necesita un mejor entendimiento de la eficacia de los gobiernos”; mientras insiste que sólo el crecimiento más que la acción gubernamental mejorará la situación de pobreza (Michael Bruno: “Development Issues in a Changing World”, en Annual Conference on Development Economics, 1994. Washington, D.C: The World Bank, 1994, pags. 9-20). Sobre la cuestión de la eficiencia de la equidad, acuerdan Alessina y Rodrik con Bowles y Gintis, y Esping-Andersen.
[59] Agradezco a Bresser Pereira esta observación.
[60] El resúmen del debate Nexus sobre la tercera vía lo plantea del siguiente modo: «So there it is: not `liberty, equality, fraternity’, but `community, accountability and responsibility'».