Resumen
El texto incluye aspectos parciales que hacen a la crisis de gobernabilidad argentina. Describe la carencia de una planificación estratégica gubernativa y con ello el deterioro de la gestión. Ese elemento es vital para el progreso más o menos ordenado de una sociedad y con él se debe establecer un camino legislativo claro, efectivo y que no se traduzca en normas de imposible cumplimiento o negativas para la sociedad.
Se incluyen aspectos referidos a la falta total de técnica legislativa que opera como factor que agrava la inseguridad jurídica y la poca eficacia del plexo jurídico para una sociedad determinada, propiciando la anomia y con ella el caos colectivo notorio. El respeto del derecho no es exclusivo de los gobernados, es primordialmente el que debe acatar el Estado por medio de sus funcionarios para que a partir de allí, también sea respetado por la comunidad.
Se esboza la responsabilidad que a cada Poder del Estado le cabe en este proceso negativo del país. Se hace hincapié en la mala gestión o ejecución de las normas por parte del Poder Ejecutivo.
Se privilegia la capacitación de los cuadros gubernativos en todos sus niveles para las estructuras actuales y futuras en todas las funciones.
Se proponen algunos caminos para mejorar la problemática. Esta propuesta resulta posible, no costosa, ni meramente teórica y aunque debatible, busca dar alguna ilusión en una sociedad que está enferma de descreimiento. Se pretende la participación social activa y orgánica para control de gestión y combatir la corrupción.
NORMS AND STRATEGIC PLANNING
Summary
This paper includes partial aspects related to Argentine governability crisis. It describes the lack of governmental strategic planning, a vital element for a steady progress of a society, and its consequent administration failure. A strategic planning should lead to the establishment of a clear and effective legislative procedure and this should not mean norms negative for society or of impossible fulfillment.
This paper also includes aspects related to total lack of legislative technique which operates as an aggravating factor of legal insecurity and the little efficiency of the legal plexus for a given society encouraging anomia and with it, a notorious collective chaos. Rights should not only be respected by governed people but fundamentally by the State by means of its representatives.
The responsibility of each power of the State in this negative process of the country is outlined here. Also, the deficient administration or non execution of the Executive Power is emphasized. The training of governmental frames in all its levels and in all its functions for the present and future is privileged. Some alternatives to improve this situation are proposed. This proposal is possible, not costly or merely theoretical but arguable. It intends to provide hope for a society sick of disbelief. It expects an active and organic social participation to control administration and fight corruption.
Introducción
En un contexto socio-económico crítico que transita básicamente por lo político y esto a su vez compromete lo institucional dentro y fuera de nuestro territorio, pretendemos aportar algunas ideas para reflexionar en ámbitos no tan mediáticos pero serios y válidos para reconformar un cuadro patético y al mismo tiempo, dar algunas modestas recetas a ameritar en su oportunidad.
Nuestro país ha resuelto muchas crisis y todas parecían terminales y apocalípticas.
Toda sociedad que se precie de tal se regula mediante deberes y derechos de sus integrantes en esferas de conducta de mayor o menor entidad con relación a los bienes jurídicos que el Estado tutela. Las reglas que imperan para los poderes públicos, en cuanto a su alcance institucional y funcionalidad, son aquellas que atribuyen acciones para el logro de fines, regulación jurídica para la creación o modificación de leyes y competencias para juzgar las incumbencias de otros niveles del gobierno y conductas entre los que componen la colectividad gobernable o entre estos y los gobernantes. La base se imprime en un cuerpo jurídico que opera como Estatuto Máximo o supremo, denominado Constitución, y que otorga a toda la estructura política la línea de conducción y a todos los sujetos de derechos, el panorama de su inserción como actor del cuño social.
La seguridad jurídica estará dada en el cumplimiento cabal de las disposiciones que legítimamente se impongan para adecuar la vida, la paz, el progreso individual y colectivo como objetivo, la legislación racional y la judicialización coherente y ajustada a derecho.
El respeto a la ley implica al mismo tiempo el respeto del ser humano. El devenir de estos aspectos resumidos hasta aquí, permite inferir que el logro a buscar es la mejor calidad de vida en un ambiente sano y duradero para la posteridad.
Las circunstancias de tiempo y lugar harán actualizar el plexo jurídico sobre la base de nuevas realidades y demandas que la población promueva o la modernidad imponga. Estos supuestos no son a veces suficientemente evaluados.
El derecho es una disciplina no estática y el poder no puede ser una organización que no acompañe la realidad nueva que el medio le imponga. Normas y funcionarios son resortes que no pueden estancarse. Una gestión activa y eficiente es más trascendente que una voluminosa cantidad de leyes y hasta puede mejorar la mala norma con habilidad política, si lo hace en función del bienestar general, sin por ello vulnerarla.
La prelación de valores
La norma jurídica o el conjunto de ordenamientos que imperan en una sociedad no son un fin en sí mismos. El derecho es un medio que orgánicamente debe buscar respuestas a contingencias de diverso alcance y efecto.
El derecho nace para ordenar las relaciones entre personas, entre poderes y entre unos y otros con el fin de lograr y sostener la paz social. Entre esos aspectos los valores fueron variando según las etapas históricas de la civilización. Las prioridades valorativas no fueron dadas por lo jurídico. Los requerimientos sociales y los derechos que se solicitaban por lucha o por doctrina religiosa o no, fueron luego receptados en los ordenamientos, pero no fue primero el ordenamiento, fue primero la necesidad de obtener el hombre determinados beneficios como la libertad, la igualdad, el derecho a la defensa y seguridad de su persona y otros valores, los que forzaron las mutaciones en las reglas de vida coactivas.
En las ciencias sociales está la jurídica. No es ella sola la que opera para que la gente conviva, la sociedad progrese o desarrolle su potencialidad. La norma jurídica vive si sus ejecutores la hacen regir y si el propósito que se tuvo en mira al sancionarla cumple con su cometido, de lo contrario, la norma no influye en el conjunto social, lo cual demuestra que es un medio y no un fin.
La técnica legislativa es un patrón de medida no ajeno a la idiosincrasia del núcleo comunitario al que va dirigida la normativa. Esa técnica debe ser también adecuada al sistema de gobierno que la constitución haya elegido y que no podrá exceder las bases fundacionales. De allí que los poderes no pueden anularse entre sí o desconocerse las incumbencias de uno frente a los otros.
La invasión de competencia es el principio del desorden; es el nacimiento gradual del caos y es el principio del fin de una organización política. La previsibilidad legal y la seguridad judicial son resortes irrenunciables en cualquier estructura gubernativa.
El problema argentino
Si bien no se pretende abarcar cuál es nuestro padecer como república en todos los aspectos que influyen para ello, es importante destacar que la creencia de los diferentes gobiernos se funda en considerar que las leyes o decretos – por el solo hecho de provenir de sus autoridades de gobierno- habrán de dar solución a las diferentes situaciones conflictivas que la realidad muestra de manera permanente.
Se suele improvisar con poca prolijidad y muchos hombres públicos o instituciones se arrogan atribuciones mesiánicas que no se compadecen con la circunstancia y la mesura. Siempre se piensa con apuro y se sanciona con desdén. El error de apreciación involucra a todos y la ilegalidad no se corrige hasta que la catástrofe se aproxima o ya sucedió. El precedente no se observa, tampoco la historia alcanza a ameritarse y esas falencias dan como fruto un fracaso coyuntural tras otro llegando a propiciase así, la desconfianza social y el fatal fomento de la anomia.
De hecho nuestro país se caracteriza por contar con un número desmesurado y desproporcionado de normas legales de todo tipo, muchas de las cuales gozan del triste record de no haberse aplicado nunca por falta de reglamentación o de voluntad política o peor, por haber sido materia de otras leyes, decreto u ordenanza sin haberse derogado esa disposición o articulado.
Parecería, paradójicamente, que el número de normas hiciera más positiva la gestión o por ese quantum, el bienestar general fuere mayor. Es obvio que la realidad demuestra lo contrario. Algunas leyes gozan de una falta de claridad increíble o de contradicciones en la misma ley o con otras no abrogadas. La exagerada sanción de decretos de necesidad y urgencia aportan una mayor confusión al poco feliz panorama.
Pero lo más preocupante es que se sigue en el negativo camino de dictar complejos cuerpos normativos extensos en artículos, con perfil reglamentarista que luego ahogan a los ejecutantes. En general, todo exceso es malo, en estos supuestos son graves innecesariamente.
Cartas orgánicas municipales, estatutos y hasta constituciones de provincias, reiteran normas que están plasmadas en la constitución nacional o tratados internacionales que son ley para nosotros.
Nos preguntamos ¿para qué?, ¿cuál es el sentido de repetir lo que la ley suprema federal estipula con alcance general para todos los miembros integrantes del federalismo argentino? ¿Cuál es el propósito de las leyes orgánicas municipales o las cartas de municipios que repiten o ratifican lo que la constitución estadual local ya ha incluido con claridad? Es evidente que tales reglas pecan de innecesarias y demuestran una mala técnica legislativa.
Debe entenderse que el número de artículos de una ley, decreto, ordenanza o resolución, no debe ser excesivo ni tampoco el contenido de cada norma debe ser extenso. La ley debe ser redactada con claridad para su mejor entendimiento general y no para la discusión doctrinaria o jurisdiccional.
Gestión versus legislación
Cuando apreciamos los resultados de políticas públicas en nuestro país, cuando pretendemos entender por qué tal o cual ley no cumple fin alguno o no logra su propósito para el beneficio de todos o de muchos o bien, cuando por el contrario, tal disposición facilita empeorar situaciones que pretendía mejorar; es preocupante contabilizar cuán negativo es lo legislativo.
Pero además, si la capacidad de gestión no provee soluciones por mala aplicación de las normas o la gestión no traduce en resultados la evolución o desarrollo territorial o mejora la calidad de vida y de las instituciones que a ello apuntaban, de nada sirve el plexo jurídico.
La crisis legisferante es menor que la deficiencia ejecutiva cuando no existe planificación estratégica, cuando no hay fines inmediatos o mediatos y cuando la elaboración de ciertas políticas no lleva a eficiencia en resultados.
Si uno toma como referencia los diez o doce últimos años de gestión nacional, provincial y municipal en Argentina y los coteja con otros países que suelen utilizarse como objetivo a emular (España, Italia, Bélgica, Inglaterra, Chile, Méjico, entre otros), veremos que en igual lapso, esos Estados o Monarquías, han revitalizado todas y cada una de sus instituciones comenzando por los gobiernos locales, producto de racionales sistemas de descentralización elaborados adecuadamente y con capacitación efectiva de sus cuadros en las administraciones. De situaciones complejas han consolidado situaciones de bienestar dentro de un marco de seguridad jurídica y con integraciones comunitarias o regionales positivas y no declamatorias. Han sabido analizar objetivos precisos y han acopiado información de tal forma que en los lapsos apuntados precedentemente, consolidaron estructuras de bienestar visibles y por si fuera poco, continúan en la misma línea ampliatoria de progreso (no se detienen, redimensionan los proyectos y renuevan los preceptos para los fines subsiguientes.
La gestión ha sido acertada por haber cumplido el fin planificado con sencillez en lo legislativo pero con fuerza en lo operatorio. Han categorizado la educación en todos sus niveles asumiendo cuándo y cómo innovar para no quedarse atrás con relación a la región y han corregido los aspectos que entorpecían la gestión para arribar a lo deseado en el plan diagramado sin especulaciones de politiquería. Han hecho política en el sentido correcto, han combatido a los irrespetuosos de la ley por los carriles normales del derecho sin desatender el objetivo del desarrollo. La jurisprudencia acompañó esos procesos e hizo valer la coacción con naturalidad cuando la misma debía operar.
Nuestra ambigua doctrina judicial no aporta elementos satisfactorios para la integralidad del poder y el progreso; o se ata a la política oficial o se queda con la tesis conservadora y arcaica de un derecho que ya fue y lo que es peor, se subordina a políticas económicas coyunturales en desmedro de los derechos humanos y todos aquellos que tienen protección constitucional o de tratados incorporados a nuestra ley suprema.
El respeto a la constitución nunca debe pasar a segundo plano. Si ella no tiene prioridad, la anarquía se hará cargo de la sociedad y el caos se tornará inevitable.
A modo de síntesis
Esta apretada reflexión intenta ayudar a pensar salidas a nuestra crisis, sin que se pretenda con ella resolver la conflictiva vida de la población. Intentamos evaluar algunos tópicos que no fueron debidamente atendidos por legisladores o por hombres de Estado cuando abordan los caminos del poder u olvidan ciertas experiencias que deben observar para evitar caer en críticas serias de una sociedad que comienza a ponerse de pie.
En ese contexto es que resumiremos algunas pautas posibles y no excluyentes de otras que merecerán seguramente ser examinadas en este u otros campos de lo público.
Entendemos que debe purificarse el excesivo número de ordenamientos jurídicos en cada municipio, en cada provincia y a nivel federal. Consideramos importante asumir que las normas del derecho constituyen medios para obtener resultados posibles y no ser sancionadas para cumplir con presiones y a sabiendas, a veces, que su cumplimiento es irrisorio o producirá anomia. Debe adecuarse el derecho a la realidad social pero sin desatender a logros de máxima y de largo plazo que tienen en la planificación estratégica su base y sustento para el mejoramiento de la calidad de vida que es en definitiva, para lo que se gobierna en todos los niveles que contempla nuestra constitución, aceptándose por las autoridades que si una institución no es idónea para el fin que se la creó, es mejor terminar con ella o readaptarla para que sea idónea y eficaz. A esto debe sumarse el fomento de una participación popular orgánica que no eluda la responsabilidad de los órganos naturales del esquema de poder, pero que controle la función de los poderes y denuncie las corruptelas e incumplimientos de los integrantes de cada cuerpo político que, a su vez, deben tener en la transparencia republicana su razón de ser.
No escapa a estos pensamientos que la crisis de representatividad actual es parte trascendente de nuestros pesares, pero ese tema merece un tratamiento específico que no abordaremos en este trabajo.
El cambio de criterios obsoletos será bienvenido si se explica el por qué de las mutaciones a producirse al conjunto social. El reencuentro con la seguridad jurídica perdida no puede ser efectivo si no retomamos la cultura de cumplir y hacer cumplir la constitución y las leyes que son su consecuencia y sin olvidar que los Tratados Internacionales están incorporados a ella con fuerza y por razones circunstanciales o conveniencias coyunturales, internacionalmente hablando.
El progreso llegará de la mano del planeamiento estratégico, de la muerte de la corrupción y del nacimiento de la capacitación de las personas que componen o formarán las estructuras gubernativas.
Al menos así lo deseamos.
* Doctor en Derecho y Ciencias Sociales y profesor de la UBA y la UNLP. Ex magistrado.
“ ‘Ley’ viene de ‘leer’, su sustancia es la racionalidad.”
ISIDORO