La reconstrucción del estado mirada desde la cuestión democrática

Osvaldo Iazzetta

Universidad Nacional de Rosario

1. Introducción:

Luego de varias décadas en las que fue concebido como “solución”, en la segunda mitad de los ochenta, el estado pasó a ser considerado un “problema” para afrontar el nuevo ciclo de desarrollo. La idea de “modernización”, asociada desde la segunda postguerra a la intervención activa del estado, pasó a identificarse, bajo el furor anti-estatista de los ochenta, con un ideario que reclamaba su retirada en favor del mercado.

En nombre de este ideario, nuestra región emprendió profundas reformas económicas (privatizaciones, desregulaciones, apertura económica, etc.) que produjeron una colosal redefinición de las fronteras entre estado y mercado. Conviene recordar, que tales reformas no han resultado neutras en términos de poder económico. El reemplazo de monopolios estatales por otros privados que resultó de las privatizaciones, generó un polo de poder privado que dispone de una enorme capacidad regulatoria sobre mercados decisivos. Al mismo tiempo, al convertir al mercado en máxima instancia de regulación, se subordinó la distribución de bienes públicos como la salud, educación y seguridad social a sus reglas, como si se tratara de bienes mercantiles y no de derechos que deben ser garantizados por el simple hecho de participar en una comunidad de ciudadanos.

De modo que la corta experiencia transcurrida bajo el influjo del neoliberalismo señala su fracaso en el intento por reorganizar la coordinación social en torno a la racionalidad del mercado, pues ésta, por sí sola, resulta incapaz de sustentar un orden social y una orientación comunitaria que favorezca la integración social. Ello explica, como sugiere Lechner (1997), que en poco más de una década nuestros países hayan pasado del descubrimiento del mercado al redescubrimiento del estado.

Atenuado el furor anti-estatista, son los mismos organismos multilaterales de crédito que impulsaron las reformas (FMI, Banco Mundial), los que hoy pregonan la necesidad de montar estados fuertes, como prerrequisito para edificar una economía robusta. Estas instituciones, que cubrieron un papel decisivo en el impulso de estas políticas económicas, hoy reflexionan con sentimientos ambivalentes acerca de los resultados de las políticas recomendadas, aceptando que hubo vandalismo al impulsar la reducción del estado. En un informe de 1997, el Banco Mundial ha sido categórico al admitir que “...se podaron muchas veces las ramas sanas junto con las secas” (1997:26). En otros términos, se trató de una poda indiscriminada que en muchos casos, concluyó suprimiendo las partes “sanas” del estado.

Si en los años ochenta, tras el quiebre del consenso keynesiano, el péndulo se movió desde el estado al mercado, en la segunda mitad de los noventa, asistimos a un nuevo movimiento pendular que reinstala a aquél al tope de la agenda de discusión teórica y política. “Recuperar al estado”, ha pasado a ser, por consiguiente, una opción política aceptable[1].

Aunque, asumiendo diferentes énfasis y alcances, podemos advertir un creciente consenso en torno a la necesidad de “reconstruir el estado”. Sin embargo, los puntos de partida y los derroteros transitados para arribar a esa revalorización son divergentes.

Podemos distinguir al menos tres posturas de acuerdo al elemento que privilegien en esa tarea de “reconstrucción” del estado: una revaloriza al estado tras constatar las “fallas del mercado” para asegurar el desarrollo económico; una segunda lo reivindica como mecanismo restaurador de justicia social y una tercera redescubre a aquél tras reconocer sus estrechas conexiones con la democracia. Si bien los elementos que cada una privilegia son integrables, permítasenos simplificar su presentación a los fines de remarcar sus diferencias y contrastes.

Las dos primeras coinciden en caracterizar al estado como una herramienta para alcanzar el desarrollo económico –en el primer caso- y social –en el segundo- tras constatar las limitaciones del mercado para generar crecimiento y distribuir de manera eficiente los recursos. La tercera en cambio, advierte que no puede haber democracia sin estado, de modo que no está guiada por una concepción “instrumental” del estado sino por entender que la democracia no puede realizarse plenamente como tal sin aquél.

Si en las dos primeras posturas la reconstrucción del estado constituye un prerrequisito para el desarrollo económico y social, en la última en cambio, aquella forma parte de una tarea democrática y, por tanto, es inseparable de la propia reconstrucción de la democracia. Sin desestimar la revalorización del estado contenida en las dos primeras posiciones, a nuestro entender, su recuperación no puede evaluarse únicamente en sus propios términos, sino especialmente, a partir de su contribución a la mejora de la institucionalidad y calidad democrática.

Las posturas expuestas sustentan conexiones causales que no sólo expresan posiciones teóricas divergentes sino también matrices políticas e ideológicas diferentes que arrojan implicancias prácticas disímiles.

El propósito de esta ponencia es revisar críticamente la agenda de discusión pública sobre la “reconstrucción del estado” –representada en estas tres posturas- adoptando como punto focal la relación estado y democracia.

2. La revalorización del estado como condición para el desarrollo económico
Tras la implementación de las reformas económicas que invocaban al Consenso de Washington, asistimos a una “rehabilitación” del estado que anuncia la emergencia de un consenso post-Washington[2].

Este acuerdo puede verse reflejado en un nuevo clima intelectual y político impulsado desde el Norte, que no sólo se traduce en las posiciones asumidas por los gobiernos socialdemócratas europeos actuales[3], sino especialmente en el Informe del Banco Mundial del año 1997, que, no obstante adoptar el título El Estado en un mundo en transformación, originalmente fue denominado “La reconstrucción del Estado”, manteniendo esa inspiración básica en su versión definitiva [4].

La constatación de ciertas “fallas del mercado” ha inducido a revalorizar funciones reguladores del estado soslayadas y subestimadas durante la primera generación de reformas impulsadas por estos mismos organismos multilaterales. Esta recuperación del estado si bien contiene una valoración de aspectos institucionales y políticos no contemplados en las concepciones reformistas iniciales, aún permanece centrada en la meta del desarrollo económico y social, admitiendo que no basta apartar al estado del camino para generar un fuerte crecimiento y una distribución eficiente de los recursos. Tras aceptar las “fallas del estado” hoy se constata que la raíz del problema no reside en lo mucho que ha intervenido el estado en distintas áreas sino en lo poco que lo hecho en otras. En algunas ocasiones, como bien ha descripto Stiglitz (1998) al cuestionar las versiones más dogmáticas del Consenso de Washington, el verdadero problema fue la falta de intervención gubernamental, tal como lo ejemplifica, la crisis financiera desatada en el Sudeste Asiático. Aceptadas estas “fallas del mercado”, la discusión ya no sería si el estado debe intervenir, sino cómo debe intervenir.

Junto a este giro conceptual respecto a la intervención del estado, podemos observar una valorización de las instituciones gubernamentales, de las capacidades administrativas y técnicas del estado y de la “estabilidad política”, entendida como “una condición para el desarrollo económico exitoso a largo plazo”[5].

Las conceptualizaciones que fundamentaron las reformas pro-mercado en los ochenta redujeron al estado a su dimensión económica, ignorando que ésta representa tan sólo un aspecto de su relación con la sociedad. No obstante, es justo aceptar que esta idea de “reconstrucción” del estado, pese a que aún privilegia las metas económicas, conlleva una ampliación de sus alcances conceptuales.

Aquel reduccionismo económico ha sido subsanado parcialmente considerando al estado como un aparato institucional cuyas capacidades técnicas y administrativas merecen fortalecerse para implementar exitosamente sus políticas públicas. Este énfasis permitió revalorizar ciertas áreas del estado que la furia neoliberal arrasó sin considerar su importancia para el propio funcionamiento de los mercados y el desarrollo económico. Esta revisión curiosamente provino de los propios organismos multilaterales de crédito que habían alentado el ajuste, apoyándose en esta ocasión en los aportes teóricos del neo-institucionalismo. Si bien la mirada del estado es más amplia, superando el reduccionismo económico del primer momento, ésta aún sigue anclada en las condiciones y capacidades que debe reunir el estado para asegurar el éxito de sus políticas. Sin desmerecer esta ampliación, ella permanece centrada en definir ciertos requisitos que aseguren la viabilidad y sustentabilidad de ciertas políticas económicas.

En cuanto a la democracia, ésta es revalorizada y ello no es cuestión menor si se compara con otros contextos en que estos organismos se interesaban primordialmente por la efectividad de los procesos de reforma sin reparar suficientemente en el tipo de régimen político que los enmarcaba.

Tras probarse que ciertas políticas económicas pueden ser viables en contextos democráticos [6], esa prescindencia parece haberse disipado, aunque de todas maneras, algunos indicios nos autorizan a mantener algunas reservas respecto a su valoración de la democracia. En algún sentido podría plantearse que ésta aparece como una condición ambiental indispensable para asegurar el éxito y la sustentabilidad de otras metas más elevadas, en este caso de índole económica.

Superando la estrecha concepción economicista del estado que exhibió en los ochenta, hoy el Banco Mundial asigna una importancia crucial a las condiciones políticas e institucionales para la implementación de las políticas de desarrollo económico y para el propio funcionamiento de los mercados[7]. La reconstrucción del estado hoy aparece asociada a la edificación de ciertas condiciones políticas e institucionales condensadas en la idea de “buen gobierno” (good governance) que señalan una jerarquización del marco jurídico e institucional que rodea a la actividad económica[8].

Si bien ello indica un saludable replanteo en la conceptualización del estado, ésta aún contiene algunos rasgos que merecen una observación más detenida. No deja de resultar auspicioso que estos organismos ofrezcan una noción ampliada del estado reclamando transparencia en las políticas públicas, profesionalidad en sus cuadros administrativos, imperio de la ley, responsabilidad del Ejecutivo ante los organismos de contralor y participación de la sociedad civil en las decisiones públicas. Sin embargo, todos estos aspectos que sin duda integran una agenda de discusión impostergable, constituyen a nuestro entender, parte de una tarea democrática y no únicamente –como pareciera desprenderse de los informes del Banco Mundial- prerrequisitos para un desarrollo económico exitoso.

Es claro que aquí la democracia, tanto como el estado, aparecen concebidos como una variable dependiente del desarrollo económico y no revela demasiado interés en valorar a la democracia en sí misma. Desde luego resulta más aceptable que el Banco Mundial hoy esté pensando en este registro, sin olvidar claro está, que concibe una conexión de causalidad que tiene al desarrollo económico como norte privilegiado[9].

En este mismo sentido, algunos análisis críticos de los últimos documentos del Banco Mundial aunque no desdeñan la ampliación de su mirada, tampoco dejan de interrogarse acerca de la real cabida que ésta reserva a problemas como la desigualdad social. Dichas críticas señalan que en tales informes la competitividad y la eficiencia parecen constituir “...fines en sí mismos, y no medios para lograr cuotas más elevadas de bienestar social y desarrollo humano”[10].

Del mismo modo, ¿por qué habríamos de confiar en que tales organismos están movidos por un genuino interés de perfeccionar nuestras democracias?

Si reparamos en los criterios selectivos que en la práctica parecen guiar su evaluación de los países democráticos, aún es posible albergar cierto margen de reserva. En efecto, aunque es notoria su inquietud frente a la corrupción y la inseguridad jurídica de nuestros gobiernos, y su alarma por el marco de incertidumbre que ello genera para los capitales extranjeros sensibles y volátiles, esa actitud ha coexistido con cierta tolerancia frente a otras manifestaciones de deterioro de la institucionalidad democrática, siempre que éstas no afecten directamente la actividad de tales inversiones.

Algunas experiencias regionales –como el autogolpe de Fujimori en Perú- sugieren que es posible concretar severas transgresiones institucionales y al mismo tiempo disponer de “un alto grado de impunidad internacional” si sus políticas económicas cuentan con la bendición de los actores nacionales e internacionales que más importan (véase O’Donnell, 1997: 346). Ello enseña que es perfectamente compatible bregar por una mayor seguridad jurídica para las inversiones desentendiéndose de otras manifestaciones de bastardeo de las instituciones democráticas que, aunque no resulten menos alarmantes en términos de inseguridad jurídica e institucional, no suscitan la misma preocupación y reacción en estos organismos. Este es un aspecto que también debería ser tenido en cuenta por los organismos multilaterales de crédito. En tal sentido es correcta y oportuna la insistencia de Moisés Naim (1998) en la “volatilidad institucional” creciente que se refleja de modo arquetípico, en los cambios del formato constitucional para favorecer la reelección de presidentes en ejercicio (Menem, Cardoso, Fujimori). En América Latina, vaticina Naim, “las nuevas sorpresas más bien estarán vinculadas a la volatilidad institucional” antes que a la fiscal, monetaria o cambiaria. En consecuencia, sería conveniente propender a una lectura institucional más integrada y –menos esquizofrénica- de nuestros procesos democráticos, superando cierto reduccionismo que tiende a privilegiar el “clima” y “seguridades” exigidas por los inversionistas.

3. El estado como garante de la justicia social
Otra recuperación enfática del estado se advierte actualmente en ciertos discursos políticos de cuño neopopulista, que si bien reclaman políticas activas en materia económica, acentúan primordialmente el papel del estado como un instrumento destinado a “restaurar” la justicia social arrasada por las reformas económicas pro-mercado. No ponemos en cuestión que el estado actúe como una instancia decisiva de coordinación y cohesión social, pues no cabe duda que la ciudadanía efectiva sólo está al alcance de aquellas personas que disfrutan un mínimo de seguridad material, educación y acceso a la información. Sin embargo, privilegiar esta responsabilidad sin resguardar otros componentes garantistas del estado democrático, tal vez permita alcanzar esta legítima reparación social al riesgo de reproducir y fortalecer, simultáneamente, ciertos ingredientes paternalistas, clientelistas y particularistas –ya presentes- que comprometerían aún más la deteriorada calidad institucional de nuestras democracias.

En cierto modo, se adscribe a la idea de que la legitimidad sustantiva del régimen democrático reposa en la equidad social que éste pueda garantizar y que las urgencias que esta tarea impone, justifica una respuesta paternalista del estado aunque menoscabe la autonomía individual de sus beneficiarios.

Sin embargo, afrontar el tema de la justicia social desde una perspectiva democrática exige, entre otras cosas, tener presente la “autonomía” de los ciudadanos. Si la ausencia de ciudadanía social nos conmueve, no es sólo porque ofende a la dignidad humana sino porque también socava las posibilidades de aquéllos de actuar autónomamente en su relación con otros ciudadanos y con el estado[11].

La carencia de ciudadanía social priva a los hombres de esa autonomía y los empuja a relaciones clientelistas y de patronazgo, sin embargo, la superación de ese déficit no podría ser paternalista pues aunque pueda significar una mejora en las condiciones de vida de los ciudadanos, no mejoraría en cambio su autonomía frente al estado que lo asiste.

El verdadero desafío reside por consiguiente en construir una sociedad más justa y hacerlo democráticamente. Desde una perspectiva democrática esa recuperación de derechos sociales, si pretende conjugarse con una mejora de las instituciones democráticas no debería lograrse en desmedro de otros derechos que aseguran una ciudadanía plena. Es por ello que acierta O’Donnell (1997b:57) al plantear que “...una lucha eficaz pasa por garantizar los derechos civiles de toda la población, entre otras cosas, porque una tarea de justicia social no podría ser paternalista. La posibilidad a largo plazo, pasa por lo que en los países anglosajones llaman empowerment, esto es, la adquisición de poder propio por parte de los sectores populares”[12].

De manera que la ciudadanía social mantiene afinidades con la democracia si favorece su emancipación y autonomía. En este sentido, Bustelo distingue dos modelos alternativos de ciudadanía de los que derivan distintas formas de entender la política social y la relación con el estado. Hay por un lado, un modelo de ciudadanía asistida que entiende esencialmente a la ciudadanía social como una “ciudadanía subsidiada” basada en una ética de compasión cuyas políticas sociales se focalizan sobre la pobreza y los grupos socialmente más vulnerables, formando “redes de contención”. Este modelo mantiene fuertes afinidades con el viejo clientelismo electoral y paternalismo social (de ciudadanía “tutelada” por un “lider”) que ha estado tradicionalmente vigente en América Latina. (1998: 249).

Por otro lado, Bustelo distingue un modelo de ciudadanía emancipada que reconoce otra tradición conceptual fundada en la preocupación por lo común, por el interés del conjunto. En este modelo las personas no son “pacientes”, es decir, objetos de tratamiento o intervención pública, sino actores en su doble dimensión individual y societaria: la emancipación es individual ya que los individuos son autónomos, pero a su vez todos forman parte de la conversación a través de la cual se desarrolla una comunidad de argumentos: por eso se trata de una emancipación democrática (251). Esta idea hunde sus raíces en la concepción marshalliana que reivindica un tipo de igualdad humana básico en la que los derechos de los miembros de una comunidad proceden de la simple pertenencia a la misma. De modo que la expansión de la ciudadanía y la emancipación de las personas pasa esencialmente por profundizar la democracia y sus instituciones (273-274).

Como puede apreciarse, no se trata de resignar la idea de que el estado cubra una tarea tanto en el orden económico como en el social -hoy por hoy ineludible e impostergable- siempre que logren garantizarse aquellos derechos que permitan mejorar la calidad del régimen democrático.

4. La reconstrucción del estado como parte de una tarea democrática

Frente a estas corrientes que postulan “reconstruir” el estado privilegiando metas económicas y sociales, hay otras posturas que exhortan a encarar esta tarea como parte de la “reconstrucción de la democracia”.

¿Cómo se arriba a esta revalorización del estado desde la democracia? Para ello conviene reconstruir el itinerario transitado por la reflexión democrática en las dos últimas décadas. En este sentido, resulta oportuno recordar con Przeworski (1998a), que la reflexión teórica sobre la democracia se centró en los ochenta en los cambios de régimen político (los análisis sobre la transición y consolidación democrática absorbieron la agenda de debate de esos años), desplazándose a fines de esa década a las reformas orientadas al mercado, en el marco de la discusión sobre la segunda transición, en este caso referida a la reforma de las instituciones económicas legadas por el ciclo desarrollista.

En los noventa –añade Przeworski- los politólogos, comenzaron a advertir que aquellas reflexiones padecían de una omisión flagrante pues se había pasado por alto el tema del estado, otrora obsesión de líderes e investigadores. Hoy se acepta que sin un estado efectivo no puede haber democracia y que el régimen político democrático descansa sobre la estructura del estado[13].

Uno de los principales motivos de esta revalorización “democrática” del estado reside en que, pese a que la democracia es un sistema de derechos positivos donde todas las personas se convierten en ciudadanos, la mera existencia de instituciones democráticas no genera automáticamente las condiciones requeridas para el ejercicio de esos derechos y obligaciones: sólo un estado efectivo puede garantizarlas y asegurar la realización universal de la ciudadanía[14].

O’Donnell ya había planteado con contundencia esta conexión al enfatizar la dimensión legal del estado democrático: “En tanto forma política efectiva sobre un territorio, la democracia se relaciona necesariamente con la ciudadanía, y ésta sólo puede existir dentro de la legalidad de un estado democrático” (1993:172-173).

Poner el acento en el estado democrático implica postular una conceptualización ampliada del estado y por lo tanto no reducir a éste a su dimensión económica o a un mero aparato burocrático.

El reduccionismo económico de los ochenta ignoró que la dimensión económica del estado sólo representa un aspecto de las relaciones que éste mantiene con la sociedad pero que de ningún modo agota su contenido. Por consiguiente, quienes abogan por superar este reduccionismo plasmado en los programas de “reforma del estado” de aquellos años, también reclaman ampliar la noción de estado, integrando diferentes planos y contemplando otras tareas que valoricen sus potencialidades como instancia de coordinación política y como síntesis simbólica de la sociedad (véase Lechner, 1996, 38)[15].

Cuestionando esas limitaciones, aunque desde otro ángulo, O’Donnell ha señalado que es erróneo confundir al estado con su aparato burocrático e ignorar otros componentes –como el sistema legal- que también forman parte de aquél (1998). No cabe duda que el aparato estatal, o el conjunto de burocracias públicas son parte del estado, pero no lo agotan. “El estado –sugiere O’Donnell- también es, y no menos fundamentalmente, un conjunto de relaciones sociales que establece un cierto orden y en última instancia lo respalda con una garantía coactiva centralizada, sobre un territorio dado. Muchas de estas relaciones se formalizan en un sistema legal surgido del estado y respaldado por él. El sistema legal es una dimensión constitutiva del estado y del orden que éste establece y garantiza en un cierto territorio” (1993: 165-166).

Tanto el énfasis de O’Donnell como el de Lechner [16] en el estado, tienden a resaltar componentes y funciones que han sido soslayados por las conceptualizaciones dominantes en los años ochenta pero, en rigor no sólo reclaman una expansión de este concepto sino también, a diferencia de las “reconstrucciones” antes expuestas, también nos exhortan a abordar al estado en conexión con la democracia.

De todas maneras, corresponde subrayar un matiz en la posición de O’Donnell. En efecto, su énfasis en el estado democrático no sólo se distingue de aquellos enfoques que privilegian el estado sin conectarlo a la democracia como de aquellas otras vertientes que, aunque insospechadas por su adhesión a la democracia, soslayan el papel del estado para tornarla efectiva.

El abordaje realizado por O’Donnell en los años noventa en torno al componente estatal de la democracia, contenía una crítica a las insuficiencias de la noción de “poliarquía” formulada por Dahl que ha recibido un tratamiento más explícito y sistemático en sus trabajos recientes (1998, 1999). En esta suerte de “crítica democrática de la democracia”, O’Donnell ha señalado entre los principales “silencios de la poliarquía” [17] la ausencia de referencia al estado. Por consiguiente, esta postura no sólo resulta superadora respecto a las que procuran reconstruir el estado sin entenderlo como parte de una tarea democrática, como también respecto a aquellas otras que valoran al régimen democrático sin contemplar al estado.

La relación estado/democracia en las últimas dos décadas

La relación entre ambos términos ha variado acompañando la “ola de ideas” que ha sacudido a la noción de estado. Bajo el influjo de la corriente neoliberal, se impuso la creencia de que “menor estado” implicaba “mayor democracia”. El discurso privatista postulaba que el achicamiento del estado contenía potencialidades democratizantes pues diseminaba en la sociedad civil el poder económico concentrado en aquél. Sin embargo, las reformas pro-mercado implementadas en nuestra región, nos han permitido constatar que la reducción del estado, no necesariamente produce como contrapartida, “mayor democracia”. El fortalecimiento de la sociedad civil prometido, en rigor se tradujo en un aumento de poder de ciertos intereses privados organizados, recubiertos bajo el eufemismo del “mercado”. Como ha sugerido Torre, el desmantelamiento del garantismo estatal liberó recursos de poder que fueron distribuidos de manera desigual, acrecentó las diferencias de riqueza y de influencias preexistentes y aumentó la capacidad de negociación de las elites económicas privadas, convirtiendo las nuevas reglas de juego en la expresión institucional de unas relaciones de fuerza que les son favorables (1998:125).

Cabe recordar que ciertas críticas formuladas oportunamente al discurso neoliberal, advirtieron que el “estado mínimo” por el que esta corriente abogaba, sólo generaría una “democracia mínima”. En efecto, la experiencia regional mostró que era falaz el argumento que proclamaba que “cuanto menor fuera el poder del estado, mayor sería la democracia”[18]. La experiencia argentina reciente podría ofrecer algunas evidencias de que un estado no demasiado poderoso puede coexistir con un muy bajo autogobierno de la sociedad y bajo nivel de accountability.

Sin embargo, en los mapas cognitivos vigentes en los ochenta, el estado fue reducido a su dimensión económica, tal como quedó condensado en la concepción de reforma del estado que derivó de aquélla. En consecuencia ésta sólo fue concebida como análoga a privatizaciones y transferencia de activos estatales al sector privado, esto es, se la identificó con la reducción del sector empresario comprendido bajo su órbita pero se ignoró que la dimensión económica es sólo un componente del estado que no agota su contenido. De modo que la reforma del estado no se reduce a una cuestión de tamaño, sino también debe contemplar formas alternativas de “desestatización” que posibiliten su “democratización”.

Desestatizar el estado también implica democratizarlo, esto es, ampliar las posibilidades de control ciudadano sobre el proceso de toma de decisiones y crear mejores condiciones de “autogobierno” por parte de la sociedad civil. Si bien las privatizaciones fueron presentadas por el discurso neoliberal como parte de un proceso de democratización que fortalecería la sociedad civil –en Inglaterra el gobierno de Thatcher presentaba la “pulverización” de los paquetes accionarios estatales como expresión de “democratización económica”- ello no produjo mejores condiciones de autogobierno, participación y transparencia en los procesos de toma de decisiones. El proceso de privatizaciones –no sólo en el caso argentino sino también en otras experiencias de la región- mantuvo fuertes afinidades con un estilo de decisión unilateral que concentró amplios recursos de autoridad en el Ejecutivo. Este patrón de decisión convivió a su vez con una creciente adquisición de poder regulador por un puñado de grupos empresarios privados que se beneficiaron con aquéllas transferencias. El poder superlativo concentrado por estos grupos en nada se corresponde con la expectativa de “democratización económica” alentada por el discurso neoliberal, y tampoco creó mejores condiciones institucionales de autogobierno sino que, de la mano del hiperejecutivismo, generó un debilitamiento de las instancias de control republicano y un resurgimiento de formas neopatrimoniales con altos ingredientes de corrupción que, consumadas las privatizaciones, ya no podrán imputarse a la fuente estructural de corrupción emblematizada bajo la idea de “gigantismo estatal”.

Una propuesta para reconstruir el estado democrático

Los efectos de la experiencia neoliberal no sólo nos ha permitido constatar que un “estado menor” no genera necesariamente un “estado mejor”, sino también que ello no produce per sé, más democracia. Como contrapartida, esta lección autoriza a pensar que “un estado fuerte no tiene nada de necesariamente antidemocrático” (Strasser, 1999: 107).

Por el contrario, el debilitamiento del estado no sólo amenaza su propia integridad sino que reduce su capacidad para garantizar el ejercicio efectivo de los derechos de ciudadanía, particularmente en las áreas de protección policial, educación, salud y sostenimiento de ingresos (Przeworski, 1998a). De modo que lejos de debilitarlo es preciso fortalecerlo, y parte de esa tarea reside en regenerar su capacidad para asegurar la provisión de bienes públicos clásicos que acabamos de enumerar. Está claro que el estado “fuerte” ya no es entendido en ninguno de estos casos como un sinónimo o elogio de estado “grande”.

Existe consenso en aceptar que las distancias sociales se han agravado y que nuestras sociedades son hoy más desiguales que las de los años ochenta. También es preciso asumir que cerrar esta brecha social hace al interés público y que ello requiere reconstruir la dimensión pública del estado como expresión de un espacio común y compartido.

No cabe dudas que la recreación de la dimensión pública del estado contiene un componente institucional que deberá fortalecerse conformando un cuerpo administrativo competente y decente, preservando su autonomía frente a las tentativas de colonización provenientes de los grupos privados y asegurando un grado respetable de transparencia y accountability en sus actos. El perfeccionamiento de este componente del estado permitirá atenuar el peso de los intercambios particularistas y mejorar la calidad de nuestra democracia.

Sin embargo, la recomposición pública del estado no se agota en una respuesta institucional sino que también requiere afrontar las implicancias fiscales derivadas de la retirada de los sectores privilegiados en el sostenimiento de los servicios públicos comunes. Esta suerte de desafección de los grupos sociales con mayor capacidad de tributar desencadena un círculo vicioso de difícil resolución: por un lado nuestras sociedades son más desiguales y requieren una inmediata reconstrucción del estado para proveer bienes públicos básicos, pero por otro lado, tal como sugiere Przeworski (1998b) cuanto más desigual es una sociedad, más difícil es la aplicación de impuestos a sectores privilegiados. “El resultado -concluye Przeworski- es un estado pobre en una sociedad injusta”, lo cual debilita sus posibilidades de garantizar una ciudadanía efectiva[19].

Este círculo vicioso desarrollado por Przeworski parece validado –aunque por contraste- con el círculo virtuoso descripto por Marshall cuando, al reseñar los orígenes de la ciudadanía social a fines del siglo XIX advierte que en esa ocasión la reducción de la desigualdad fortaleció la demanda para su abolición[20].

De modo que si la ciudadanía es un impulso hacia la igualdad, éste es mayor cuanto más se reduce la desigualdad. Este círculo virtuoso –a menor desigualdad, mayor demanda de igualdad- desalienta la posibilidad de imaginar alternativas en una región señalada por los organismos internacionales como la de mayor desigualdad en el mundo.

De todas formas, esta reconstrucción del estado no se logrará de la noche a la mañana, y deberá encararse de manera constante e incremental fortaleciendo aquellos componentes públicos que permitan recuperar la idea de civilización como una posesión común, tal como sugería el mismo Marshall en su recordada conferencia de 1949 (1997: 319).

Esto supone reconstruir el sentido cívico -entendido como pertenencia a una comunidad- y también exige una voluntad de los sectores con mayor capacidad de tributar de retomar un compromiso con lo público -lo común a todos- abandonando la exclusión voluntaria [21] y el autoaislamiento defensivo que compromete la provisión de bienes públicos por parte del estado [22].

Aunque sobran evidencias de que lo público hoy ya no se reduce a lo estatal[23], resulta difícil imaginar el vínculo estado/democracia sin restituirle la dimensión pública que ha distinguido a este complejo institucional gestado por la modernidad.

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.VELLINGA, Menno (1997), “El cambio del papel del Estado en América Latina”, en Menno Vellinga (Comp.), El cambio del papel del Estado en América Latina, México, Siglo XXI.







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[1] Véase Menno Vellinga, “El cambio del papel del Estado en América Latina”, en Menno Vellinga (Comp.), El cambio del papel del Estado en América Latina, México, Siglo XXI, 1997.

[2] Véase al respecto, el artículo del actual Vicepresidente del Banco Mundial, Joseph Stiglitz, “Más instrumentos y metas más amplias para el desarrollo. Hacia el consenso post-Washington”, Desarrollo Económico, Nº 151, Buenos Aires, Ides, 1998.



[3] Si bien hay documentos de los líderes europeos que definen algunos lineamientos de la denominada “Tercera vía”, su versión académica ha sido desarrollada recientemente por Anthony Giddens, La tercera vía. La renovación de la socialdemocracia, Madrid, Taurus, 1999. Este sociólogo inglés comparte la idea de que el estado debe ser reconstruido. “Los neoliberales -señala Giddens- quieren reducir el estado; los socialdemócratas, históricamente, han buscado insistentemente expandirlo. La tercera vía sostiene que lo necesario es reconstruirlo –ir más allá de aquellos derechistas ‘que dicen que el gobierno es el enemigo’ y de aquellos izquierdistas ‘que dicen que el gobierno es la solución’” (1999: 86).



[4] Esta observación ha sido formulada por Luiz C. Bresser Pereira en “La reconstrucción del Estado en América Latina”, Revista de la Cepal.. Cepal cincuenta años, Santiago de Chile, Naciones Unidas/Cepal, 1998.



[5] Véase Stiglitz, ob. cit., pág. 717. La cursiva es nuestra.



[6] La experiencia de los últimos años probó que los regímenes democráticos eran capaces de movilizar capacidades de gobierno necesarias para reformas las instituciones democráticas. Ello forzó una revisión de la afinidad postulada entre la puesta en marcha de grandes cambios económicos y los regímenes autoritarios (véase Juan C. Torre, El proceso político de las reformas económicas en América Latina, Buenos Aires, 1998).



[7] Ese cambio de postura ha quedado especialmente reflejado en el Informe sobre el desarrollo mundial 1997 que lleva por título El Estado en un mundo en transformación, Washington, Banco Mundial.



[8] Un interesante tratamiento acerca de la conexión entre ambos temas puede hallarse en Dora Orlansky , “Estados y bancos: una comunidad de políticas”, Escenarios Alternativos. Revista de Análisis Político, Nº2, Buenos Aires, 1998.



[9] Frente a esta expectativa conviene recordar algunas prevenciones formuladas por Hirschman. En primer lugar nos señala que semejante construcción da por supuesto que para que tenga lugar el crecimiento económico es preciso un marco de prerrequisitos políticos asociados con un régimen democrático en la confianza de que establecido ese marco, es esperable que la economía adquiera una “vida propia”, sin necesidad de más interacción entre las fuerzas económicas y políticas. “Pero esa interacción existe obviamente sobre una base continua y necesita entenderse. En segundo lugar, la utilidad de las proposiciones sobre los prerrequisitos políticos del crecimiento económico es dudosa. La exhortación a los países que carecen de “democracia” o de “paz” a actuar unidos y procurarse tales bendiciones no es notablemente útil. Si un país es incapaz de poner fin a su guerra civil para detener las matanzas, ¿es creíble que lo hará para alcanzar un mejor índice de crecimiento?” El análisis de varios ejemplos históricos le permite a Hirchsman afirmar una vez más que el progreso político y el económico no están ligados entre sí de una manera fácil, directa y “funcional”. Hay conexiones a intervalos y también conexiones exitosas no siempre repetibles que parecen más trucos que la historia saca de la manga antes que regularidades sociológicas, no digamos ya leyes. (Véase Albert Hirschman, en Tendencias autosubversivas. Ensayos, México, Fondo de Cultura Económica, 1996, cap. XIX “La conexión a intervalos entre el progreso político y el económico”).



[10] Véase el comentario de Ana Sofía Cardenal al artículo Beyond the Washington Consensus: Institucional Matter, elaborado por el Banco Mundial en 1998, Instituciones y Desarrollo, Nº 1, Barcelona, Instituto Internacional de Gobernabilidad, Pnud, 1998. Vale recordar que poner la eficiencia sobre la distribución era también uno de los rasgos del programa neoliberal que el Banco Mundial proclama estar superando.

Osvaldo Rosales también ha recordado en igual sentido la repentina inquietud por las implicancias sociales del ajuste manifestada por Camdessus en Argentina. El titular del FMI puso fuerte énfasis respecto a la necesidad de incorporar con mayor vigor la preocupación por los resultados distributivos en las reformas económicas, so pena de afectar la sustentabilidad política. En rigor le preocupa que las implicancias sociales del ajuste malogren el esfuerzo económico realizado y comprometan la sustentabilidad del ajuste en curso (véase su artículo “Reformas económicas y gobernabilidad en América Latina”, Instituciones y Desarrollo, Nº 2, Barcelona, Instituto Internacional de Gobernabilidad, Pnud, 1998).



[11] En este sentido Guillermo O’Donnell ha señalado que “una ciudadanía efectiva no consiste únicamente en votar sin coacción; es también un modo de relación entre los ciudadanos y el estado, y de los ciudadanos entre sí. Es una modalidad continua de relación, antes, durante y después de las elecciones, entre individuos protegidos y potenciados por su condición de ciudadanos” (Véase, “Pobreza y desigualdad en América Latina: algunas reflexiones políticas”, en Contrapuntos. Ensayos escogidos sobre autoritarismo y democracia, Buenos Aires, Paidós, 1997, pág. 348).



[12] En igual sentido se expresa Habermas cuando plantea la necesidad de que nadie quede excluido del espacio público político, y para tener acceso a éste es importante asegurar las condiciones fácticas que garanticen una verdadera igualdad de oportunidades. Pero esto vale “no sólo para los derechos de participación política, sino también para los derechos de participación social y para los derechos de libertad privada; pues nadie podrá actuar de forma políticamente autónoma si no le quedan garantizadas las condiciones para que se produzca su autonomía privada” (Habermas, Jürgen, Más allá del Estado nacional, México, Fondo de Cultura Económica, 1998: 167).



[13] Esta revalorización del estado desde una perspectiva democrática puede verse retratada en Adam Przeworski et al, Democracia sustentable, Buenos Aires, Paidós, 1998.



[14] Esta opinión aparece ampliamente desarrollada en el Capítulo 2 “Democracia, ciudadanía y estado” del volumen organizado por Przeworski. Dicho capítulo ha sido elaborado sobre la base de un informe redactado por O’Donnell, quien además ha sido uno de los principales impulsores de esta compilación.

[15] Así Norbert Lechner aboga para que las reformas del estado de “segunda generación” contemplen, junto al Estado Nacional y al Estado Social, su carácter de Estado democrático (véase su artículo “Condiciones de gobernabilidad democrática en América Latina”, en AA.V.V., Chile 97. Análisis y opiniones, Santiago de Chile, Flacso/Chile, 1998).



[16] Conviene aclarar que en un trabajo reciente Norbert Lechner también ha destacado el papel del estado en la producción y reproducción del orden social. Lechner valora el papel del estado como productor de un orden simbólico que defina un marco de referencia para la vida en común. El “sentido de orden” que aporta el estado, no se reduce según este autor al orden legal sino también se expresa en las múltiples convenciones sociales que institucionaliza y garantiza (véase, “Nuestros miedos”, Estudios Sociales. Revista Universitaria Semestral, Nº 15, Santa Fe, Universidad Nacional del Litoral, 1998.



[17] Esta feliz expresión que condensa las críticas formuladas por O’Donnell a la idea de poliarquía ha sido acuñada por Sebastián Mazzuca al reconstruir el itinerario intelectual recorrido por aquél autor sobre este aspecto (véase “Los silencios de la poliarquía”, Revista Argentina de Ciencia Política, Nº 2, Buenos Aires, Eudeba, 1998).



[18] Véase Carlos Strasser, “La democracia versus el poder”, Sociedad, Nº 8 Buenos Aires, Facultad de Ciencias Sociales/Universidad de Buenos Aires, 1996. En esta misma dirección Strasser ha sugerido que la “democracia real es mayor únicamente cuanto mayor es el poder popular, o cuanto mayor sea el control ciudadano sobre un estado con régimen de gobierno democrático” (pág. 93).

[19] Según Adam Przeworski,“cualquiera sea la razón, parece que la capacidad del estado para reducir la desigualdad económica y social es menor en las sociedades en las cuales esta desigualdad es alta. Esto es un ardid de bajo nivel: la alta desigualdad causa que el estado sea pobre, el estado pobre no puede reducir la desigualdad (...) Y es demasiado pobre porque es incapaz de cobrar impuestos al rico. El rico encuentra más efectivo comprar privadamente diferentes servicios, ya sea educación, atención médica, acceso al sistema judicial o policial, que pagar impuestos que sostendrían tales servicios para todos” (véase, The State and the Citizen, San Pablo, International Seminar on Society and the Reform of the State, 1998 mimeo).

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.[20] “...los menos pudientes –describe Marshall- /comenzaron/ a disfrutar de una civilización material que, por su calidad, difería de la de los ricos menos que en ningún otro momento anterior. Todo esto alteró profundamente el escenario en el que tenía lugar el progreso de la ciudadanía. Los componentes de una vida civilizada y cultivada, antaño monopolio de unos pocos, se pusieron progresivamente a disposición de las masas, que de esta forma, eran animadas a extender sus brazos hacia los que todavía eludían darles la mano. La reducción de la desigualdad fortaleció la demanda de su abolición, al menos en lo que respecta al bienestar social” (véase Thomas H. Marshall, “Ciudadanía y clase social”, Revista española de investigaciones sociológicas, Nº 79, Madrid, 1997: 323. La cursiva es nuestra).

[21] Este fenómeno fue caracterizado acertadamente por Christopher Lasch como la “rebelión de las elites”. “En vez de apoyar los servicios públicos -señala Lasch-, las nuevas elites destinan su dinero a la mejoría de sus propios enclaves cerrados en sí mismos. Pagan con placer las escuelas particulares de los suburbios, la policía particular, los sistemas particulares de recolección de basura; pero consiguieron librarse, impresionantemente, de la obligación de contribuir para el tesoro nacional. Su reconocimiento de las obligaciones cívicas no va más allá de sus vecinos próximos”. Esta “rebelión de las elites” indica que las clases privilegiadas, se tornaron independientes no sólo de las ciudades industriales decadentes, sino de los servicios públicos en general. “Envían a sus hijos a escuelas particulares, se protegen de emergencias médicas ingresando a planes de salud sustentados por las empresas, y contratan guardias de seguridad privados para protegerlos de la creciente violencia que las amenaza. En verdad, se apartaron de la vida común” (Véase A rebeliao das elites e a traiçao da democracia, Rio de Janeiro, Ediouro. 1995: 59-61).

[22] Es posible que para obtener un cambio de actitud deberíamos apelar a los temores y al interés propio esclarecido de los privilegiados, aduciendo que a mediano o largo plazo los propios privilegiados se perjudicarán si no comienzan a enfrentar desde ya algunos aspectos de un problema dado. O’Donnell sugiere que pese a sus aspectos positivos, las consecuencias de estas apelaciones suelen ser limitadas y temporarias y sólo apelan al interés particular de los privilegiados en lugar de reconocer un interés público fundado en el reconocimiento de que todos los seres humanos comparten una misma dignidad y un mismo derecho a básicas libertades y recursos (1997: 338).

La teoría política clásica se ha ocupado de movilizar aquellos temores y al propio interés esclarecido de los privilegiados, como lo prueban algunos pasajes del Leviatán en los que Hobbes intenta justificar la necesidad de que los súbditos acepten contribuir en el presente para afrontar emergencias e incertidumbres futuras: “Todos los hombres –señala Hobbes- están por naturaleza provistos de notables lentes de aumento (a saber, sus pasiones y su egoísmo) vista a través de los cuales cualquiera pequeña contribución aparece como un gran agravio; están, en cambio, desprovistos de aquellos otros lentes prospectivos (a saber, la moral y la ciencia civil) para ver las miserias que penden sobre ellos y que no pueden ser evitadas sin tales aportaciones” (Véase Thomas Hobbes, Leviatán o la materia , forma y poder de una república eclesiástica y civil, Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica, 1994, pág. 159).

[23] Luiz Bresser Pereira ha retratado la expansión de un vigoroso espacio público no estatal en “La reforma del Estado en los años noventa. Lógica y mecanismos de control”, Desarrollo Económico, Nº 150, Buenos Aires, Ides, 1998.